最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门，负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示的批复

[2005]行立他字第4号

湖北省高级人民法院：

你院鄂高法[2005]210号《关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示》收悉。经研究，答复如下：

一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

二〇〇五年十二月十二日

附：

关于不服信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的请示与答复

一、湖北高院请示的问题

湖北高院认为，随着《信访条例》(以下简称《条例》)的颁布实施，人民法院立案机构在审判工作中遇到一项新的问题，即：当事人因不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的行政处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼，人民法院是否受理。湖北高院审判委员会讨论后形成两种意见。

第一种意见认为，当事人因不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的行政处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼，人民法院应当不予受理。理由是：(一)县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关的主体资格比较特殊，难于分辨其行为是行政行为还是非行政行为。(二)县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的行政处理意见或者不再受理决定，不具有行政诉讼的可诉性。(三)人民法院对此类案件进行实体审理时难度大。

第二种意见认为，当事人因不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的行政处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼，人民法院应当受理。理由是：(一)《条例》是一部行政法规，已明确人民政府所属职能部门和部分人民政府行使信访管理的职权和分工。(二)县级以上人民政府信访行政管理机构或者代表本级人民政府专门从事信访工作的机构或人员，依照《条例》有关规定作出的处理意见或者不再受理决定为行政行为。信访机构是国家行政管理部门，通过处理信访活动，与行政相对人——信访人之间发生行政法律关系。(三)人民政府信访行政管理机构或者从事信访工作的机构或人员实施的行为是可诉行政行为。(四)《条例》中“不再受理”的规定不能视为最终处理决定，人民法院可以依法进行审查。

二、最高人民法院答复意见

最高人民法院研究后认为，从《信访条例》赋予信访机构的性质、地位，信访与诉讼的关系，以及国家关于信访的政策考虑，信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院也不予受理。但是信访工作机构、对信访事项有权处理的行政机关违反《信访条例》规定的权限、程序，作出新的实质性的行政处理决定，符合受案范围的，人民法院应当受理。

三、评析意见

(一)信访工作机构的行政法律地位和处理信访事项行为的性质分析，信访工作机构不能成为适格的被告，其行为不具有可诉性

理由是：

1．信访工作机构的法律地位。《条例》第五条将负责信访工作的行政机关称为信访工作机构。“机构”与“机关”虽仅一字之差，性质却截然不同。信访工作机构是代表其所在的本级政府或者政府工作部门处理信访事项的内设机构，不是独立的行政机关，其处理信访事项的活动后果应当归属于其所在的政府或者政府工作部门。从这个意义上讲，信访工作机构不能作为行政诉讼的被告。即使是处理信访事项的行为具有可诉性，被告也不应当是信访工作机构，而是其所在的政府或者政府工作部门。比如对建设部信访机构的处理信访的行为不服，本质上应当是对建设部的行为不服。对国家信访局的处理信访行为不服，本质上是对国务院的行为不服。湖北高院的请示中将信访工作机构称为信访行政管理部门，显然是不当的。

2．信访工作机构的权限。根据《条例》第六条的规定，信访工作机构履行的职责包括受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等。这个职责定位表明：信访机构不直接替代有权处理信访事项的行政机关做出处理决定，也无权直接改变有关行政机关作出的行政处理决定，而是运用《条例》赋予的权限，中转、协调、督导有关行政机关依法处理信访事项。从这个意义上讲，信访工作机构处理信访事项的行为不是具体行政行为。《条例》并未规定对这些行为不服，可以提起行政诉讼。

3．信访机构处理信访事项的行为性质分析。《条例》是规定信访渠道的程序性法规，信访机构处理信访事项的行为属于程序性行为，不对信访人的实体权利产生实际影响，因而不具有可诉性。这如同法院根据诉讼法、仲裁机构根据仲裁规定、行政复议机关根据复议程序进行的程序性操作，不允许当事人为此以诉讼方式起诉法院、仲裁机构和复议机关一样。《条例》虽为一项行政法规，但并非所有的行政法规规定的事项都是可诉的。例如国务院就行政公文的处理有个规定，显然是不可诉的。一个基本的法理念是，纠纷解决机构对纠纷所作的调解、仲裁、诉讼后形成的结论，当事人纵有不服，也不能以纠纷解决机构为诉争对象。

尽管如此，如果信访工作机构超越《条例》规定的职权，对信访事项作出新的处理决定，改变了原行政行为，符合受理条件的，人民法院应予受理。人民法院受理后，应当以信访工作机构超越《条例》规定的职权为由，依法判决予以撤销。

(二)对信访事项有权处理的行政机关依据《条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，是否具有可诉性?一般而言不具有可诉性

理由是：

1．对信访事项有权处理的行政机关依据《条例》作出的处理意见、复查意见和复核意见，其法律效力如何，由于《条例》未作规定，因此值得研判。从《条例》：的系统性解释看，这些“意见”一般不具有可诉性。理由是：其一，从字面解释看。通常所谓“意见”只是表明一种倾向和将要照此作出的行为，尚未产生拘束力，对信访人的实体权利义务尚未产生实际影响，因此人民法院不宜受理。其二，从行政决定的形式要件看。一般而言，这些“意见”形式上不表现为行政处理决定所要求的程序性、规范性，不能对抗原行政处理决定。这些“意见”需要经过法定的行政程序转换，上升为行政处理决定，才能撤销或者变更原来的行政行为。这和人民法院的再审立案通知书或者驳回申诉通知书，不能改变原生效裁判的效力，是一个道理。其三，必须引入“信访程序系属”的概念，正确认识信访途径与法定途径的关系问题。信访“受理”产生的系属关系，表明排除了其他方式的适用。信访程序与诉讼程序，是两个相互独立的程序，对信访程序中的行为，人民法院不宜介入，不宜进行司法审查。《条例》的精神也是尽量避免信访途径与诉讼、仲裁、行政复议等法定途径的交叉和重复，并在其第十四条和十五条得到充分体现。《条例》规定了信访三级终结机制：对处理意见不服的，只能根据条例规定走复查程序，不能转而寻求司法途径，不能请求法院对处理意见进行司法审查；对复查结论不服的，只能根据条例规定走复核程序，同样不能寻求司法救济。

《条例》已列入修改计划之中，修改稿应当进行立法上的漏洞补充，对这些“意见”的效力予以明确。但是，如果对信访事项有权处理的行政机关没有严格依照《条例》规定的程序，其作出的“意见”实质上表现为新的行政处理决定，影响信访人实体权利义务的，为保护信访人的合法权益，监督行政机关依法行政，人民法院应当依法受理。

2．对不再受理决定，能不能进行司法审查的问题。复核程序是终结程序，信访人仍然不服复核意见，提出投诉请求的，信访工作机构和其他行政机关不再受理。湖北高院审委会的第二种意见认为：对不再受理的决定不服提起的行政诉讼，人民法院应当受理。理由是：根据《行政诉讼法》第十二条第四项的规定，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，人民法院不受理。此处的“法律”仅指全国人大及其常委会颁布的法律，不包括行政法规。《条例》属于行政法规，无权自行确定终局行政行为，故人民法院有权对其进行司法审查，信访人对不再受理的决定不服提起行政诉讼的，人民法院可以判决被告限期履行法定职责。但是这种观点不能成立。理由是：(1)复核意见才是信访程序的终局意见，不再受理决定并非终局性行政决定。一个基本的法理是：在一定条件下，对实体正义的追求最终要让位于程序的安定。即使复核意见真的有错或者不公，信访人惟有忍耐，这如同对生效裁判，即令确有错误或者不公，如果再审途径走不通，当事人惟有忍耐一样。通过信访程序解决纠纷与通过法定程序解决纠纷的法理是一样的：通过正当程序作出的决定应当认为是公正的；程序不能没完没了、无休无止，必须要有终结机制。(2)不再受理决定是一种纯程序性决定，不涉及当事人实体权利义务关系，如同法院裁定终结诉讼、终止执行一样，没有必要再给予救济途径。(3)如果允许法院进行司法审查，判决被告履行法定职责，责令被告再次受理信访事项，那么被告受理后，还是得走处理、复查、复核程序，再走一个循环。如果信访人再不服，再起诉，法院还得受理，还得判决被告受理信访事项，被告就得走第三个循环。这种无限循环处理信访事项的做法是没有意义的，既无效率可言，也不利于社会关系的稳定，同时导致信访渠道与法定渠道出现交叉和反复。

3．有关行政机关根据处理意见、复查意见或者复核意见作出新的行政处理决定，或者这些“意见”实质上表现为新的行政处理决定的性质分析。此时，这些“意见”已经付诸实施，转化为具体行政行为。这种转换具有实体和程序上的双重法律意义：从实体上看，新的行政处理决定改变了原具体行政行为，对信访人的权利义务产生了实际影响，产生强制力，因而信访人具有诉的利益；程序上看，表明其已经脱离了信访渠道，进入法定渠道，因而可以寻求法定途径。例如，县公安机关根据市公安机关的复查意见或者省公安机关的复核意见，改变其原作出的治安管理处罚行为，重新作出处罚决定，信访人对不服对县公安机关的新处罚决定不服提起行政诉讼的，人民法院应当受理。如果市公安机关根据其复查意见，直接作出改变县公安机关原处罚行为的行政处理决定，信访人对市公安机关的处理决定不服提起行政诉讼的，人民法院也应当受理。但不是说根据这些“意见”做出的行政处理决定都可诉，信访事项的综合性、复杂性、多样性决定了人民法院在立案时必须依法审查。

当然，如果有权处理信访事项的行政机关没有严格按照《条例》规定的程序运作，其作出的这些“意见”实质上表现为新的行政处理决定的，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院应当受理。

(三)信访机构不作为是否可诉的分析

信访机构不履行《条例》规定的登记、受理、协调、督办等法定职责，信访人起诉信访机构不作为的，人民法院是否应当受理?

此种情形亦不应当受理。理由是：信访途径是行政机关启动内部监察监督程序解决矛盾和问题的一种方式，不是正常的、规范的、法定的纠纷解决程序，不是法治社会的主流途径。信访权的性质毕竟是一种宽泛意义上的民主性权利，终究不是不是一种可以由当事人单方行使的申请仲裁权、申请行政复议权或者诉权，不具有可以等同法定纠纷解决机构权力的效力和地位。在任何一个现代社会，通过诉讼等法定途径解决纠纷、实现正义，应当成为现代人的理性选择。即使是倡导ADR的一些西方国家，也没有把信访途径作为一种ADR方式的。在社会作用中，信访途径与调解、仲裁、行政复议和诉讼等法定途径是一种此消彼长的关系：法定途径兴，则信访途径衰；法定途径不畅，则信访途径兴盛。显然，如果允许法院对信访行为实施司法审查，则必然将信访途径转化为法定途径，改变了信访的法律性质和地位。

我国香港的申诉专员所提建议是不受司法审查的。我国香港申诉专员对于所受理的案件，并无直接的处理、撤销或变更的权力，其所提出的建议之所以能够被普遍接受，在于建议的内容符合客观情况且合情合理。由独立于行政机关的一个社会公认为能够主持公平与正义的机构，在双方非对抗的情况下进行调查和主持调解，提出合情合理的建议，则其建议易为各方接受。(参见亚洲监协第七次会议国外论文《香港申诉专员制度评介》，林莉红著。)我国香港的情况可以作为解决本案问题的参考。

(四)信访本身是否是一项权利，有无给予司法救济的必要

从《条例》第二条规定看，信访是指“公民、法人或者其他组织采取书信、电子邮件、传真、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。可以看出，信访的表现形式是“书信、电子邮件、传真、走访等形式”；信访的实质内容是“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”；信访的本质，对信访人而言是一种行为，对有关行政机关来说是一项“活动”。尽管现行宪法规定了公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，批评和建议权，提出申诉、控告或者检举的权利，三大诉讼法规定了当事人的起诉、上诉和申诉等各项诉讼权利，但没有一部法律、法规明确规定信访是一项权利。从社会主体来讲，信访是有关主体行使宪法和法律赋予的权利的方式，是实现法定权利的途径，负载着一定的政治民主权利或者诉讼权利，但其本身不是一项权利，没有独立的权利外观；从国家来讲，加强和改进信访工作，根本目的是使得现有的各种纠错、救济机制(即信访渠道)更加畅通、有效地运转，不是要另起炉灶创设一套新的纠错、救济机制。社会主体要表达政治主张，通常要采取或信或访的形式；纠纷主体要确认权利、解决纷争，也要到法院通过或信或访的形式表达，但人们往往不把社会主体的起诉、上诉称为信访或者涉诉信访。如果信访本身就是一项法定权利，则由于其内容的高度涵盖性，诸如言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，批评和建议权，提出申诉、控告或者检举的权利，起诉、上诉和申诉等诉讼权利，就没有必要重复存在了。

基于“有权利必有救济”的理念，既然信访不是一项法定权利，就没有给予多带带司法救济的必要。从信访的内容看，大体可分为政治参与类、民主监督类和权利救济类。如果是政治类权利受到侵犯，可以通过人大、政协等既有的政治途径获得救济；如果是民主监督类权利受到侵犯，可以通过纪检、监察、检察等监督机关获得救济；如果是私权利受到侵犯，可以通过人民法院和其他纠纷解决机关解决纠纷。从保持司法的功能自治考虑，人民法院对政治参与类、民主监督类信访请求，应当保持克制、消极的态度，不宜过度介入。反之，将这类纠纷都纳入司法审查范围，如果无法有效、圆满解决，反而进一步损害了司法权威和司法公信力，使本来就脆弱的司法公信力雪上加霜。

(五)信访功能的理性定位：需要但不能依赖

信访在世界范围内广泛存在，通常被称为申诉专员制度、公共监察专员制度和请愿制度等。申诉专员制度起源于1806年的斯堪的纳维亚地区。“申诉专员”一词源自瑞典，意思是“人民的保护者或代表”。南非共和国公共监察专员署根据宪法设立，对国民大会负责，公共监察专员有权对国家事务或任何级别政府公共管理中被指控或被怀疑的行为展开调查并提出报告，采取相应的补救行动，但对于法院判决的调查不属于公共监察专员的权力范围。澳大利亚的申诉专员在法律规定的范围内受理公众对政府公共行政服务的投诉。香港的申诉专员制度成立于1989年，其目的是为一般香港市民提供和增加申诉、投诉的途径，申诉专员是代表人民的监察者，其职责是监察公营部门有没有行政失当。行政失当是由于法律、政策、资源甚至包括人性在内的各种原因而导致的一种无法回避的社会现象，而在经济高速发展，行政权力日趋扩大的世界性趋势下，表现得愈益突出。香港的申诉专员制度是在普通法传统的救济方式无法对行政失当行为实施救济的情况下，借鉴其他国家的成功经验，结合香港实际而建立的一项卓有成效的制度。美国虽然没有正式的申诉专员或请愿制度，但他们各级政府部门大都有专门人员或者兼职人员负责各类问题的意见、建议或投诉。巴尔的摩、芝加哥等一些城市还设立了“311”非紧急事件求助电话，除了水、电、煤、交通、道路、卫生等公共事业方面外，市民还可以通过这门电话向市长反映意见、提出建议、投诉控告等，几乎没有范围的限制。那么，在立法、司法、行政权力分权制衡的制度已经相当完备的国家和地区，为什么还需要“信访”制度?作为一种补充性的救济制度和监督制度，无论各国法治程度如何，信访有它存在的意义。我国香港申诉专员戴婉莹的解释理由包括两个方面：首先，根据我国香港的司法制度，法官担当裁判的角色，法庭不会就案情进行调查，投诉方需要证据和法律支持，而且诉讼费用高昂，程序繁杂。经验表明，很多针对政府部门的投诉交由法院以外的机构处理，将能获得更迅速和适当的解决。其次，有些事件透过政治渠道提出投诉，也不一定是缓解不满的最佳方法。在大多数社会里，人民代表通常都肩负多项公职。与群众联络并处理群众对政府的投诉，固然是人民代表的职责，但他们很少有充分资源，详细调查政府的决策过程。由于上述情况，便有需要另设一些独立的、简便的、高效率的申诉渠道，处理一般市民的申诉。(参见亚洲监协第七次会议国外论文“申诉专员制度与公民监察权”，香港申诉专员戴婉莹著。)事实上，无论什么样的制度安排，都不可能把所有的社会冲突解决的干干净净，任何一个社会都会在主体制度之外产生一些社会冲突的“余量”：而信访制度正是为了解决这些“余量”而安排的一种行政救济制度。信访和法治应该不矛盾，相对与司法救济和立法救济，信访承担的是一种拾遗补漏式的补充救济角色，即使法治很完善了，这种救济方式也可能有存在的必要。

由于信访行为通常对社会秩序造成一定的破坏性，中国历代专制王朝对百姓上访是持否定有时甚至打压态度的。在国家治理实践上，对民之疾怨、政之得失、官之臧否的了解，更多是通过设置专门的监察机构、专职的谏官甚至微服私访等方式来完成的。早在尧舜时代就有所谓讽鼓谏钟的做法。我国建设社会主义法治国家，实现依法治国，必须要有所褒抑，加强引导，不能等同发展。所谓“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”，要实现法治国家，必须设法消除老百姓“信访不信法”的错误心理，坚决扭转一些群众“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的博弈心态。信访途径只是解决社会矛盾比较突出时的治标之策、权宜之计，终非治本之策、长久之计。中央关于，畅通信访渠道的政策要求，不能解读为排挤或者取代法定途径。《条例》将信访工作纳入制度化、规范化治理，并不表明信访途径变成了法定途径。相反，旧《条例》的16条、新《条例》的第14条，都充分体现了党中央和国务院一贯主张和支持法定途径解决纠纷的态度和立场。因此《条例》明确将仲裁、行政复议和诉讼列为法定途径，将信访途径排除在外。周永康同志曾指出：“由于历史和现实的原因，一些群众不知道、不善于或者不愿意运用法律武器，维护自身权益，习惯于通过信访渠道解决问题，遇到困难就上访，把上访作为解决一切问题的途径。由此造成大量矛盾纠纷在法定途径之外寻求解决的不正常现象，在一定程度上影响到法制的权威和尊严。因此，要教育和引导群众善于通过诉讼、仲裁、行政复议、调解等多种途径解决问题。”如果允许信访人起诉信访部门不作为，将信访职责纳入司法审查范围，必然导致信访途径最终变成了正常的、法定的途径，改变了信访途径的性质，混淆了非法定途径与法定途径的关系。在信访无须缴纳诉讼费的约束，无繁琐的程式，办结期限比审限更短，执行起来更有保障，且有较之法院的二审终审更高级别的三级终结制的审级优势下，信访或会成为社会纠纷解决的主流途径，因而最终是人治兴、法治衰，逆人类社会发展进步之潮流。但在信访量居高不下的情况下，无论信访官员权力有多大，人员有多少，无论有多么高的执政能力和执政水平，也只能解决巨量的信访中的极少数问题。所以，信访永远不可能成为解决问题的主渠道，依赖信访解决问题本身就是一个充满矛盾的悖论。

意见综述如下：

1．信访工作机构是各级人民政府和政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼法所规定的具体行政行为。信访人对信访工作机构处理信访事项的行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。信访机构不履行《条例》规定的登记、受理、协调、督办等法定职责，信访人起诉信访机构不作为的，人民法院不予受理。信访工作机构超越《信访条例》规定的职权，对信访事项作出新的处理决定，变更或者撤销了原行政行为，符合受理条件的，人民法院应予受理。

2．对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。有关行政机关根据处理意见、复查意见或者复核意见做出新的行政处理决定，或者这些“意见”实质上表现为新的行政处理决定的，人民法院应当依法受理。