推行“全程说理、执法普法”行政处罚新模式，是顺应贯彻以人为本执法理念的必由之路。2011年，安徽省马鞍山市卫生监督局全面推行说理式行政处罚的改革，通过一年的改革实践，达到了行政处罚文书制作水平明显提高、执法队伍的综合素质明显增强、执法满意度明显提升的预期效果，从而打造了以人为本、和谐执法的新形象。
一、推行说理式行政处罚的主要做法
（一）深入发动，统一思想。改革创新行政处罚模式，是社会法制化、民主化的必然要求，也是提高卫生执法水平的内在要求。改革刚开始，部分执法人员对推行说理式行政处罚改革认识不足，个别执法办案人员对此还有抵触情绪，为此，市卫生监督局开展了以增强说理式行政处罚改革的紧迫感和责任感为主题的教育活动，开好“三个会”，解决“三种”模糊认识。一是开好全局推行说理式行政处罚改革动员大会，使全体执法人员正确处理好依法行政和和谐执法的关系；规范执法行为，提高执法水平与促进依法行政，维护市场经济秩序的关系；落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，改革创新行政处罚模式与以人为本，执法为民，构建和谐社会的关系，解决部分执法人员的畏难情绪，增强改革的信心和责任感。二是开好科室负责人会议，弄清处罚文书改革的内容、要求和目标，解决大家底气不足，怕出乱子的思想顾虑。三是开好基层法制员、案件主办人会议，用大量的事实摆出行政处罚文书制作简单、不善于说理说法等问题导致的不良后果，使大家明确行政处罚模式的改革势在必行，充分认识到改革的必要性和重要性，把压力变为动力，把困难变为挑战与机遇，进一步增强推行说理式处罚改革的自觉性，解决基层执法人员图省事、怕麻烦、责任心不强的执法办案作风。
（二）加强领导，精心组织。市卫生监督局成立了由主要领导任组长，分管领导任副组长的说理式行政处罚改革指导小组，具体负责相关工作的组织实施。卫生执法机构迅速成立了相应的组织机构，制定实施计划，落实目标措施，大胆探索，积极实践，确保说理式行政处罚改革工作扎实有效地推进，凝练出“两个规范、三层说理、四个说清和五项制度”的“2345”说理式行政处罚工作模式。
“两个规范”??是文书制作规范：进一步统一和规范了各类法律文书的制作和使用；二是调查取证规范：规范了笔录、书证、物证等各类证据的收集和固定。
“三层说理” ??是内部说理：在案件办理中，通过组织合议的形式，认真讨论违法事实认定、法律法规适用、自由裁量依据和有关争议内容等，实现内部说理；二是领导说理：通过案件调查终结报告和行政处罚审批表让分管领导详细了解案件制作全过程及处罚情况，实现领导说理；三是相对人说理：通过行政处罚事先告知书、听证告知书和行政处罚决定书三张“明白纸”，详细告知当事人自己的行为违反了哪些法律规定，造成了那些危害后果，分别有哪些证据证明了违法事实，实现对相对人说理。三层说理不仅增强了办案的规范性、透明度和公正力，也利于当事人正确认识卫生行政部门作出的处罚，避免沟通不畅引起的纠纷。
“四个说清” ??通过三张“明白纸”说清违法事实认定，说清法律法规适用，说清自由裁量依据，说清争议内容。
“五项制度” ??是违法事项提示制：通过发放宣传单、开设培训班等形式对管理相对人进行宣传教育，对申请人生产经营过程中易发的违法事项给予提示，防止违法行为的发生；二是轻微问题预警制：当发现监管单位存在轻微问题时，及时下达卫生监督意见书，给予指导和督促整改，阻止违法行为的扩大；三是突出问题约谈制：当出现严重违法行为时，与相对人进行约谈，使其认清违法行为带来的后果及影响；四是重大案件回访制：及时对监管单位整改情况进行回访，遏制违法行为的反复。五是典型案件披露制：对一些典型案例，定期通过媒体进行曝光。
二、推行说理式行政处罚取得的主要成效
（一）格式统一，制作规范。在推行说理式行政处罚过程中，注重在规范中达到统一，革除了原有的行政处罚文书比较简单，机械和呆板的弊端，增强了行政处罚文书的说理性和人性化成份。对案件的人、时、地、事、因、果等基本要素叙述清楚，使整个办案过程有完整的表述，并将证据逐一列举印证，使当事人对该违法事实一目了然。把当事人的违法事实与卫生部门处罚的理由、依据、内容及裁量权紧紧联系起来，既说清楚当事人违反了什么法律法规，又将当事人的违法事实构成了法律法规规定的何种行为、何种情形阐述的一清二楚，用充分的说理来论证处罚该违法事实，做到晓之以理，以理服人。
（二）深层挖掘，提高质量。办案质量是我们执法机关的生命线。注重牢牢把握行政处罚文书说理说法的关键环节，深层挖掘，详尽地法理阐释，科学的论证法条，把“法、理、情”三者有机统一。一是论法理。就是运用法学理论，对案件的定性、情节、处罚等问题作透彻的分析说明。二是说情理。即对案件的分析判断要符合违法主体主客观方面以及案发的前因背景和社情民意，从而使处罚决定合乎情理。对自由裁量的理由的表述也应合乎情理，除了把法律规定的裁量幅度、法定情节予以说明外，还应把相关酌定情节，如社会影响、认识态度等作出必要说明；三是讲文理。就是说理要讲究文辞条理，顺理成章。说理结构要有层次性、逻辑性，说理对象要有针对性，说理用语要规范准确。杜绝使用有损人格和有伤风化的贬义词，不用与案情无关、与说理无助的形容词。说理语言应准确清晰，而不能含糊不清、模棱两可。
（三）增强素质，促进执法。一是执法队伍的自身建设有了新的突破。目前，全局行政执法人员的综合素质有了明显提升，执法技能有了明显提高，改变了过去对被处罚当事人只会说不行，而不会说为什么不行的状况，并以强有力的说理说法，使被处罚当事人口服心服；改变了过去从一般性泛泛学法，转变到将抽象的法律法规条文中所蕴含的法律精神，深入浅出的挖掘出来，正确的把握和运用，让相对人所理解和信服，使其自觉接受卫生行政部门的处罚。二是执法理念、方式有了新的突破。卫生行政执法从“刚性为主”向“刚柔相济”的监管执法方式的转变。通过对相对管理人的建议、说服与警示，把行政指导、教育规范与查处相结合，与“刚柔相济”相结合，以弥补行政手段之不足，让企业过去怕卫生行政部门转变为盼卫生行政部门，达到引之以利，晓之以理，动之以情，育之以法，引导相对人朝着卫生法律法规设定的目标实施各种行为。三是和谐执法，科学执法有了新的突破。我们在行政执法中，进一步完善了《案件回访制度》，通过上门回访征求意见，召开被处罚当事人的座谈会，向相对人发放改违建议书、规范经营行为建议书等形式，注重与相对人之间的相互沟通，化解了与被处罚人之间矛盾和阻力，达到教育、处罚、规范三统一。通过感人教育、平等对话、情感理性执法，使相对人理解执法，主动配合执法。2011年，市卫生监督局推行的说理式行政处罚被确定为全市六个依法行政工作创新与示范点之一，并荣获全省卫生系统2006-2010年法制宣传教育优秀单位；有一起案例获“全国卫生行政处罚案卷优秀奖”，一起案例被市法制办评为“年度全市行政处罚优秀案卷”，制作的行政处罚案卷连续3年被评为全市优秀案卷，两起案件入选“2011年度全市十大维权典型案例”。
（四）提升满意度，打造新形象。实践说理式行政处罚改革，最终的落脚点是提升执法满意度。主要体现在“三个认可，三个变化”。“三个认可”即，政府认可、司法机关认可，被处罚当事人认可。“三个变化”，一是全局干部，特别是一线卫生监督员的学法、研究法、运用法的自觉性明显增强，氛围更加浓厚。二是适用法律法规的准确性明显提高。三是适用处罚自由裁量权幅度明显趋于合理。2011年，在行风和效能满意度“双盲”问卷调查显示，监管相对人满意度高达99.02%。省卫生厅、市政府法制办、司法部门，对市卫生监督局改革创新行政处罚模式的做法给予了充分肯定和高度评价。同时《健康报》和省、市新闻媒体报道了我们改革行政处罚模式的做法，在社会上引起了良好的反响和共鸣。