内江市卫生和计划生育监督执法支队 晏文涛 李中华

【案件简介】

2018年8月24日，某市安监局执法人员对某公司进行执法检查发现：该公司涉嫌存在未进行2018年职业病危害因素检测、未进行职业病危害项目申报、未按规定对接害岗位劳动者进行职业健康检查和职业卫生管理人员未按规定参加职业卫生培训并取得职业卫生培训合格证书四项违法违规行为。并于当日下达《责令限期整改指令书》，责令该公司对上述问题于1个月内整改完毕。8月28日，某市安监局对该公司的行为予以立案调查。9月11日，某市安监局以该公司未进行2018年职业病危害因素检测、未进行职业病危害项目申报、未按规定对接害岗位劳动者进行职业健康检查、职业卫生管理人员未按规定参加职业卫生培训并取得职业卫生培训合格证书四项职业健康违法行为为由，作出给予警告、并处55000元罚款的行政处罚决定。该公司不服该行政处罚决定向某市人民政府申请行政复议。12月7日，原市安监局撤销了行政处罚决定。12月24日，某市人民政府作出《行政复议决定书》，确认某市安监局作出的行政处罚决定违法，责令重新作出处罚决定。某市安监局进一步调查，涉案公司补充提供了8月9-12日公司主要负责人和职业卫生管理人员的培训考核合格证书。12月29日，某市安监局向涉案公司送达了行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书。该公司在规定时间内未申请陈述申辩和听证。2019年1月1日，某市安监局以该公司未进行2018年职业病危害因素检测、未进行职业病危害项目申报、未按规定对接害岗位劳动者进行职业健康检查三项违法行为为由，作出给予警告、并处55000元罚款的行政处罚决定。1月25日，某市安监局向该公司送达更正通知书，以行政处罚结果存在笔误，将处罚结果更正为给予警告、并处50000元罚款。涉案公司向某市安监局申请分期缴纳罚款获准，在2019年2月2日缴纳了25000元罚款后，以某市安监局作出的处罚违法为由，向某区人民法院提起行政诉讼。

2019年5月，该案件由法院裁定由原某市安监局交某市卫生健康委承接。2019年8月16日，某区人民法院公开审理该案，某市卫生健康委作为被告出庭应诉。在开庭审理过程中，法庭围绕起诉方涉案公司提起的诉讼要求展开调查。在宣读起诉书、答辩状之后，控辩双方在审判长的主持下分别进行了举证、质证，对主体资格、事实认定、执法程序、法律适用及诉讼要求等提出意见，分别作了最后陈述。庭审过程严谨有序、规范高效并同步录像上传。

2019年11月22日，涉案公司当事人缴纳了余下的25000元罚款。

【争议要点】

本案庭审质证，该公司对有关证据合法性提出如下异议：

1.该公司认为：《职业病防治法》于2018年12月29日进行了修正，职业病防治的监督管理职责应变更为卫生健康行政部门，认为某市安监局自《职业病防治法》新修正后不再具有职业病防治监管职能，某市安监局在《职业病防治法》新修正后作出的职业病防治相关决定均不合法。

2.该公司于2018年9月3日委托了职业卫生技术服务机构进行了职业病危害因素检测，于2018年9月26日出具了检测报告；2018年9月4日安排了有关职工进行了职业健康检查，2018年9月18日出具了职业健康检查报告书；2018年9月27日该公司向某市安监局某分局申报了职业病危害项目。因而该公司认为某市安监局于2019年1月份做出处罚决定所列违法行为该公司已经进行了改正，不应予以处罚。且认为某市安监局前后两次做出的处罚决定基本相同，违反了《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”的规定。

3.在某市人民政府作出复议决定后，继续负责本案的两名执法人员仍然是前期负责案件办理的人员，该公司认为该两名执法人员此时已经与本案有利害关系，依据《行政处罚法》的有关规定应当回避。

【审理结果】

法院审理后认定，某市安监局作出的处罚决定事实清楚，证据充分，处罚适当，程序合法，于9月19日驳回该公司的行政诉讼请求。该公司在判决书送达之日起十五日内未递交上诉状。

【审判依据】

1.执法主体资格认定

根据全国人民代表大会常务委员会《关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》第一条“现行法律规定的行政机关职责和工作，《国务院机构改革方案》确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的，在有关法律规定尚未修改之前，调整适用有关法律规定，由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担；相关职责尚未调整到位之前，由原承担该职责和工作的行政机关继续承担。地方各级行政机关承担法律规定的职责和工作需要进行调整的，按照上述原则执行。”《职业病防治法》（2017年修正）第九条第三款明确安全生产监督管理部门具有职业病防治的监督管理职责。某市安监局（现应急管理局）职业病防治的监管职能2019年4月才调整到该市卫生健康行政部门，该公司的违法行为发生在2018年12月29日《职业病防治法》修正之前，不受新法调整。法院认定某市安监局具有执法主体资格。

2.违法事实认定

本案证据证实该公司在某市安监局检查时存在未进行2018年职业病危害因素检测、未进行职业病危害项目申报、未按规定对接害岗位劳动者进行职业健康检查三项违法行为，某市安监局依据《职业病防治法》相关规定给予该公司警告、并处50000元罚款的行政处罚，法院认定证据充分，事实清楚。

3.程序合法性认定

法院认为某市安监局2019年1月作出的处罚决定认定的违法事实和理由以及处理结果均与2018年9月作出的处罚决定不同，且处罚前调取了新的证据，法院认为这不属于以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，并未违反《行政处罚法》第二十四条的规定。某市安监局按照规定进行了立案、调查、处罚前告知了拟处罚的事实理由、陈述和申辩以及听证权利，某市安监局执法程序合法。

【本案启示】

现结合本案该公司争议要点以及法院审理判决书中载明的判决理由和依据，简要谈谈关于行政执法风险防控的几点启示：

1.明确执法主体资格

本案中该公司认为在《职业病防治法》修正后，某市安监局无执法主体资格，人民法院根据全国人民代表大会常务委员会有关规定，明确了在职能未划转之前，由原某市安监局继续承担职业病防治监管职责。

在我们日常的职业卫生监督执法过程中，我们必须要提高思想认识，强化“法无授权不可为”的法治思维，牢牢把握“有法可依、有法必依”的法制要求。要厘清部门职责，管好自身“责任田”，不越位，不缺位，开展行政管理和监督执法检查要有法律法规具体条款支撑。

2.严守行政执法程序

《行政处罚法》第三条规定“... 没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”程序合法，是执法公正和行政执法行为合法的重要保证。在所有的行政诉讼案件中，因为程序不合法导致的败诉案件占比也较多。因此要建立并完善执法程序和工作程序，强化程序合法意识，并贯穿行政执法始终，使执法行为程序化，并严格按照法律法规规定的程序执法。

3.规范执法文书书写

本案中该公司通过查看某市安监局制作有关文书，在法庭上提出两点质疑：一是现场检查记录中四名执法人员的执法证件号数位不一致，对他们是否具有执法资格产生质疑；另一点是某市人民政府作出复议决定，而继续承办案件的还是之前的执法人员，该公司认为其与本案有利害关系，应当依法回避。在某市安监局补充了执法人员执法信息后，证实四名人员均具有执法资格，执法证号书写的瑕疵不影响违法事实认定。针对该公司的另一点质疑，在法庭上应诉方律师认为，没有证据证明案件承办人员与本案有利害关系，如果复议一次就认为与案件产生了利害关系，那么当实施陈述申辩、听证等程序后，是否也产生了利害关系，这是该公司对利害关系的错误理解。

执法文书是对某一行政执法行为，在方式方法、过程、事实凭证、法律依据、处罚决定等方面有效的法律记录。它不仅关系到办案质量的高低，而且影响着行政执法的效果，甚至可能导致行政机关行政诉讼败诉，因此规范行政执法文书书写不容忽视。

4.全程廉政风险把控。

本案卷宗中建立有“监察执法‘五汇报一测评’廉政监督卡”，由行政相对人对执法人员是否公正严格执法、是否收受礼金红包、是否接受宴请、是否到娱乐场所消费、是否有违反其他纪律情况五项内容的执行情况进行评判，并进行满意度测评。

在每一次行政执法过程中，执法人员都要增强廉洁自律意识，筑牢拒腐防变的思想防线，杜绝渎职等违法违规行为发生，做到严格执法、依法执法、公正执法。某原市安监部门的这种做法值得我们学习借鉴。

5.做好过程沟通解释

沟通交流的能力，不仅有利于促进执法工作的开展，而且对妥善处理行政管理者与管理相对人之间的关系具有至关重要的作用。本案中，该公司提出的质疑，有些是可以在执法过程中通过积极的沟通和耐心的解释来解决的。

特别是职业卫生监管职能由原安监部门划转到卫生健康行政部门后，卫生健康行政部门在适用原安监部门规章的时候，更要向用人单位做好政策宣讲，我们适用的依据是什么，要确保我们说的每一句话、作出的每一个行政行为都是有法可依、于法有据的。

职业卫生监管工作路阻且长、任重道远，我们应该进一步践行“健康中国2030”提出的以人民健康为中心的发展理念，深入贯彻执行“预防为主、防治结合”的职业病防治工作方针。内强素质，不断提升职业卫生监管的理论知识和能力水平；外树形象，按照“谁执法、谁普法”的普法责任制要求和行政处罚“处罚与教育相结合”的原则，加大法律法规宣贯力度和违法违规行为的处罚力度，展现卫生监督执法队伍和执法人员专业的知识技能水平和良好的精神风貌，不断促进用人单位落实职业病防治的主体责任，不断提升劳动者的职业病防治的自我防护意识。为用人单位的健康稳定发展和维护保障劳动者生命健康权益不懈努力。

本案例的行政诉讼阶段处于职业卫生监管职能从原安监部门划转、卫生健康部门承接期间，人民法院根据国家机构改革的要求，及时裁定由卫生健康行政部门应诉，实现职能划转无缺位、职责承接不断档，确保了职业卫生监管工作的有效衔接，避免了出现工作断档、责任缺位的现象。