【案情简介】

一、基本情况     

2019年4月11日，中江县卫生和计划生育监督执法人员在对中江县某镇中心学校进行日常监督检查中查见该单位下属初级中学校：1.正在使用的两批消毒剂分别为金山牌和伊士洁牌84消毒液，均已过期。其中金山牌84消毒液15瓶×450ml/瓶，生产日期为2018年3月4日，有效期12个月，有效期至2019年3月3日；伊士洁牌84消毒液生产日期为2018年1月2日，有效期12个月，有效期至2019年1月1日，已过期。2.该初级中学校出示的环境卫生消毒登记本上所书写的2019年2月2日至2019年4月8日所使用的为伊士洁牌84消毒液。

    以上违法事实证据有：1.现场笔录；2.现场照片资料证据（过期消毒剂照片、消毒登记本照片）；3.对该单位中心学校法定代表人陈某所作的的询问笔录1份。

二、裁量及处罚情况

中江县某镇中心学校下属初级中学校使用不符合有关技术规范和标准的消毒产品的行为违反了《四川省消毒管理条例》第七条“实施消毒应当使用符合有关技术规范和标准的消毒产品和消毒方法”的规定。依据《四川省消毒管理条例》第十八条第一款“违反本条例第五条第（二）项、第六条、第七条规定的，由卫生行政部门责令限期改正，并可处五百元以上二千元以下的罚款”的规定。在裁量过程中，我大队按照惯例调取了该单位之前所有的违法卷宗，发现该单位于2018年11月6日因查见正在使用的二氧化氯消毒剂过期，于2018年11月8日进行过罚款人民币1000.00元的行政处罚。本次案件是该单位查见的第二次同种违法行为。依据《四川省卫生行政处罚自由裁量权规范(试行)》第七条“有下列情形的，应从重处罚：（六）多次实施违法行为，屡教不改的”。综上所述，我大队对中江县某镇中心学校使用不符合有关技术规范和标准的消毒产品的行为给予了警告，罚款人民币2000.00元的行政处罚，责令该中心学校立即改正。

三、执行情况

被处罚单位于2019年7月12日收到行政处罚决定书，被处罚人应在收到决定书之日起15日内缴纳至指定银行。依据《行政处罚法》第五十一条第（一）项规定，逾期不缴纳罚款的，可以每日按罚款数额的3%加处罚款。被处罚单位于2019年8月30日申请免收本案的加处罚款，理由为：一是7月至9月期间正值暑假放假，学校账户关闭，财务人员休假，无法办理；二是学校法定代表人更换，学校工作正在交接中，有滞后，复印有县教育局的人事任免文件。经中江县卫生健康局批准，该单位于2019年9月11日完成人民币2000元整的罚款缴纳。

四、其他情况

该单位于2019年7月2日收到行政处罚事先告知书，于2019年7月4日上交了一份情况说明，大意为：该初级中学校实际使用的消毒剂是合格有效的，由于管理疏忽，登记的是过期的消毒剂，登记本上的记录与实际使用的不一致。造成以上情况的原因为：管理疏忽导致过期的那批消毒剂未及时作废清理；消毒人员人事调动，新的工作人员不清楚，所以登记与实际使用不符。已对相关各级人员进行了行政批评、扣发绩效金、取消评优资格等处罚。

【案件评析】

    本案看似一起普通的学校使用过期消毒剂用于环境卫生消毒案件，依据的也是我们常用的地方法规。但在案件查处过程中的程序、处罚主体认定、行政处罚自由裁量、被处罚人享有的法定权利、加处罚款的处理等方面仍有许多值得我们讨论和关注的点，本案的查处过程体现了较好的科学性、实用性、灵活性，既体现了法律法规的严肃性又兼有案件查处中法理之下的人文主义精神，对我们其他类别案件的查处也有一定的指导意义。

一、主体认定

依据《学校卫生监督工作规范》，作为被处罚主体的学校是经依法批准设立的普通中小学校、中等职业学校和普通高等学校。本案查见违法行为的某镇初级中学校是某镇中心学校的分校，不能独立承担法律责任。其总校具有中华人民共和国事业单位法人证书，能够独立行使权利并承担法律责任，故中心校是本案的被处罚主体。

二、行政处罚自由裁量

在行政处罚自由裁量过程中，我大队调取了该单位近几年的违法案件卷宗发现该单位上年度因同样的违法行为，已接受过行政处罚。连续两年有同种违法行为，参与合议的执法人员一致认为该情形符合从重处罚的条件，即符合《四川省卫生行政处罚自由裁量权规范(试行)》第七条“有下列情形的，应从重处罚：（六）多次实施违法行为，屡教不改的”，应从重处罚。

三、陈述和申辩权利的享有  

该单位于7月2日签收《行政处罚事先告知书》，于法律文书上明确了享有申述和申辩的权利的收到告知书的3日内上交了《情况说明》作出了书面陈述，但并未影响最终的行政处罚决定。原因如下：第一，若要复核证明当事人所陈述的情况的真实性，需要当事人一方提供可证明实际使用和登记不同的法律认可有效的证据，例如监控视频等。而当事人并未提出任何有效证据，则谈不上复核是否真实有效合法等；第二，该学校内部对相关人员进行处罚和批评等行为并不符合《四川省卫生行政处罚自由裁量权规范》第八条“有下列情形的，应从轻或者减轻处罚：（一）违法行为人年满14周岁不满18周岁的；（二）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（三）配合卫生执法机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他可以从轻或者减轻处罚的情形的”的规定。故我大队未采纳，维持原《行政处罚事先告知书》意见，于7月12日下达了《行政处罚决定书》。

四、免于加处罚款

本案《行政处罚决定书》于2019年7月12日由该单位法人陈某签收，陈某表示会尽快缴纳罚款，故当日将一般缴款书票据开具至陈某手中，当卫生监督执法人员催其将缴款完成的收据交至我大队时，得知陈某并未按期缴款，办案人员当即告知其《行政处罚决定书》中“逾期不缴纳罚款的，依据《行政处罚法》第五十一条第（一）项规定，可以每日按罚款数额的3%加处罚款”。陈某告知了学校逾期未缴纳罚款的原因后，于8月30日将申请免于加处罚款的书面《申请书》和相关材料提交给了县卫健局，经批准后于9月11日完成缴纳罚款。

【思考建议】

一、如何理解“多次实施违法行为，屡教不改的”？有无具体解释？

本案中某中心校是连续两年存在同样的违法行为，故合议中监督执法人员一致认为符合至少是符合“多次实施违法行为，屡教不改的”中“屡教不改”的定义。但仔细思考，“多次实施违法行为，屡教不改的”在认定上仍有很多疑问：疑问一，“多次”到底是指“两次及以上”还是“三次及以上”或者其他？疑问二，若要定义“多次”，查阅卷宗是否有时限限制？应将3年、5年、10年还是自我单位成立以来的所有违法卷宗中查看？疑问三，若三次及三次以上才符合“多次实施违法行为”，那么两次同样的违法行为时隔10年以上发生，是否符合“屡教不改”的定义呢？或应把之后发生的违法行为作为“初犯”来多带带考量。

以上问题，笔者至今未查询到契合的行政法中的解释。

二、此案当事人上交的《情况说明》是否应视为已作出陈述和申辩？其陈述和申辩意见，是否应当采纳？假设当事人证明了陈述的“实际使用与登记不符，实际使用的是合格消毒剂”的真实性，是否符合减轻或免于行政处罚的规定？

此案当事人在收到《行政处罚事先告知书》的3日内将补交的证件复印件和《情况说明》一同交至我大队办案人员随即离开，虽未留下只言片语表示需要进行陈述和申辩，也未与《行政处罚事先告知书》中所规定的稽查科执法人员直接联系，但当事人在享有陈述和申辩权利的时间内上交的《情况说明》中写有“关于对江卫消罚告〔2019〕*号文件（《行政处罚事先告知书》）我校特作出以下陈述：……同时也恳请对学校工作给予支持和理解”我们应当认为其有进行陈述和申辩的需求，并且已书写了陈述和申辩理由。

那么，我们是否应当采纳其所陈述理由呢？不予采纳的结果和理由前文中已介绍——一般情况下环境消毒记录本即是本单位在环境消毒环节中的实际情况的记录，如时间、地点、用途、方法、用量、使用人等，按照管理制度和岗位职责，都应如实填写，反映真实情况。若陈述和申辩表示填写的与实际使用的不同，按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”故当事人应主动提出有效证据，以证明陈述之情况的真实性，由行政机关复核。而不是被处罚人陈述了，行政机关为其陈述之事寻找证据支持该论点，以达到减轻或免于行政处罚的结果，即此处笔者理解应遵循我们常说的“谁主张谁举证”原则。而该学校并未提交任何有效证据和材料。

接着，我们假设当事人证明了陈述的“实际使用与登记不符，实际使用的是合格消毒剂”的真实性。那么“使用过期消毒产品”的违法事实则不成立，追究管理责任和制度职责落实不当的违法行为则为后话。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定: （三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚”和《四川省卫生计生行政处罚程序实施细则》第三十七条第（三）项“违法事实不能成立的，依法提出不予行政处罚的意见”均有规定，违法事实不成立不予行政处罚。依据《四川省卫生计生行政处罚程序实施细则》第七十一条“案件承办人应当自一般程序案件出现下列情形之日起十五个工作日内填写行政处罚案件结案报告，并由承办机构负责人批准后，予以结案：（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚”的规定。若违法事实不成立，行政机关应对当事人依法提出不予行政处罚的意见，并于十五个工作日内制作结案报告。

三、“可加处罚款”中“可”应如何解读？“加处罚款”和“滞纳金”的区别？加处罚款金额如何计算，复议和诉讼期间需要计算加处罚款数额吗？加处罚款的程序是怎样的？加处罚款可否减免，如何减免？

疑问一：“可加处罚款”中“可”应如何解读？

根据《行政处罚法》第四十六条第三款规定，加处罚款是指作出行政处罚决定的行政机关，按照《行政处罚法》第五十一条的授权，对当事人逾期不缴纳罚款的行为，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，迫使当事人自我履行原罚款义务的执行罚措施。“可加处罚款”，那是否是“可处”“可不处”呢？必须加处罚款吗？此处答案我们应当具体分析后给出。

《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条第（一）项对于当事人逾期不缴纳罚款的情况已有明确规定可采取的三种措施解决，那么，处理时在三种措施中选择适用的即可。不论是从“依法行政、有法可依”的角度还是从“保护执法人员自身，规避渎职风险”上来看，优先考虑加处罚款的措施是都是必须的，至于是否一定要达到加处罚款的结果则不是必须的。即我们执法队伍中常说的“规定动作要做，若符合法律规定的减免情形，依法减免即可”。若告知其逾期不缴纳罚款将加处罚款即可达到完成罚款缴纳的目的，则不必进入加处罚款的实施环节或申请法院强制执行。同理进入了加处罚款的程序，若符合法律规定可减免加处罚款的情形，也是可以申请减免的。

疑问二：“加处罚款”和“滞纳金”的区别？

而“加处罚款”与收取“滞纳金”是截然不同的具体行政行为。简而言之，加处罚款和收取滞纳金则均属行政强制执行措施；加处罚款的依据是《行政处罚法》，针对的是不履行行政处罚决定的行为；收取滞纳金则适用于不依法履行税款、行政收费、社会保险费等金钱给付义务的情形。

疑问三：加处罚款金额如何计算，复议和诉讼期间需要计算加处罚款数额吗？  

行政机关加处罚款的数额计算则是由基数、比例、逾期时间三个要素决定。加处罚款计算基数应为当事人未履行原罚款决定的数额，譬如原罚款是2万，当事人均未履行，那么基数为2万；如当事人已履行了1万，那么未履行的1万就是基数。加处罚款的比例每日按照未履行罚款金额的3%计算。《行政处罚法》第四十六条第三款规定：“当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。”因此，加处罚款的期间应当从当事人收到行政处罚决定书之日起的第十六日开始计算，未履行期越长，加处罚款越多。由于《行政强制法》第四十五条第二款规定加处罚款数额“不得超出金钱给付义务的数额”，按照每日3%的比例，即使不计算复利，只要执行34天就超出“金钱给付义务的数额”，因此“加处罚款”最高额度就是当事人未履行的罚款数额本身，简单的说可以认为逾期不缴纳罚款超过34天，则应当缴纳最初逾期缴纳罚款基数的2倍。

《行政诉讼法》规定，诉讼期间不停止具体行政行为的执行。为保护当事人的诉讼权益，最高人民法院《关于行政处罚的加息罚款在诉讼期间应否计算问题的答复》（【2005】行他字第29号）明确指出：“根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，对于不履行行政处罚决定所加处的罚款属于执行罚，在诉讼期间不应计算。”同理，行政复议期间也不应计算加处罚款金额。

疑问四：加处罚款的程序是怎样的？

《行政强制法》对加处罚款的操作程序作出了具体规定：1、当事人逾期不履行的，行政机关依法加处罚款并将标准告知当事人；2、书面催告当事人，告知其履行义务的期限、金额和给付方式以及当事人依法享有的陈述申辩权；3、经催告，当事人逾期仍不履行处罚决定，且无正当理由的，行政机关依法强制执行或申请人民法院强制执行。

疑问五：加处罚款可否减免，如何减免？

笔者认为是可以的，前提是应符合依法减免的条件和原则。《行政强制法》第四十二条规定“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金”。故，笔者理解的减免原则是：1. 当事人申请减免、分期或延期，不损害公共利益和他人合法权益；2.当事人积极改正违法行为，主动消除违法后果（在规定期限内主动缴清罚款的，可视为采取了补救措施）；3.申请理由正当、充分，并主动承担相应的举证责任提供相关证明材料。应当注意的是，延期或分期缴纳只针对罚款，不适用于没收的违法所得。