内江市卫生和计划生育监督执法支队 姚仕平
医托诈骗现象在个别地方泛滥成灾且久打不绝,已然成为法治的最大挑战。1998年12月，卫生部与公安部联合下发了《关于清理整顿非法医疗机构严厉打击医托违法行为活动的通知》，明确定性医托为违法活动，行骗的违法人员将受到处罚。时至今日已20年有余，医托违法犯罪行为依然处于高发态势,在各地开展深入治理的当下，不良医疗机构等公然招募社会人员实施医疗诈骗，其性质十分恶劣。
在开展扫黑除恶治乱专项斗争以来，内江市卫生和计划生育监督执法支队（下称市支队）高度重视，按照省、市卫生健康委明确的整治医疗乱象要求，精心部署，迅即成立了专项斗争领导小组，并将专项任务作为常态化工作来抓，保持对医托等涉医违法犯罪行为打击的高压态势，努力为广大患者营造安全的就医环境。现结合持续推进扫黑除恶治乱专项斗争、依法打击医托诈骗活动，就新形势下有效开展打击医托诈骗乱象提出一些思考和建议。
一、起底医托的行骗招术
2015年，北京市公安机关破获一起特大医托诈骗案件，抓获犯罪嫌疑人152名（刑事拘留120人），其中医托67名、医疗机构工作人员53名。医托们聚集在北京的公交地铁站、大型医院周边等患者集中区域，通过主动搭讪、诱人上钩、贬低名院、抬高“诊所”、主动带路等方式，将患者骗至一些医院或诊所，收取高额挂号费、药费。部分医务人员违反规定，到非法定执业场所出诊，甚至有医疗机构和医务人员发布虚假信息、冒充知名专家，诈骗患者钱财。2018年，广西一家医院的女导医因制止医托行骗而遭到报复，当街被砍伤毁容。事件触目惊心，医托竟猖狂到如此地步，可以想象他们背后的医院及其他非法机构是多么的狠毒且肆无忌惮，可怜的女导医深受其害。医托可恨，极大的扰乱了医疗服务市场秩序。医疗机构“号贩子”和“网络医托”竞价排名买患者等问题不时见诸各大媒体的报道和转载，也引起了社会的普遍关注和广泛讨论。
一般来讲，医托行骗招术花样繁多：他们多是“团伙作案”，有的扮演患者，有的守在公交站点，有的以其找更权威的专家为诱饵，有的扮成大医院刚下班的“熟医生”，趁病人在大型（主要是三甲综合医院）、专科（特色）医院候诊时或在来医院途中，或在病人及家属问路的过程中，主动搭讪，套近乎、拉老乡（所谓的老乡），热情询问病情。不管你得了什么病、他也得过、或家里人得过，然后很在行的说如何难治，终于找到什么专家治好了。对于在路口、车站、码头拦截的病人及家属，通过“同病相怜”“亲身经历”“熟医生介绍”等套路，将求医者骗离医院，再由“同路人” 欺骗病人及家属随他们去江湖小门诊、药店就诊，骗取高额费用。医托猎取的主要对象是“人生地不熟”拎着行李的外地患者、“病急乱投医” 信息闭塞的留守老人、老实本分的农民，这些饱受病痛折磨、急切渴望康复的病人，一不留神就容易上当受骗。
医托骗子们组成团伙、编织场景、分工合作，让人防不胜防。被骗病人及家属气得双手发抖、医托嚣张无耻的嘴脸，着实令人义愤填膺，不坚决打击医托不足以平民愤。
二、正视医托的社会危害
2018年6月，贵州省遵义市红花岗公安分局打掉一个以民营医院和下属医托部门共同实施诈骗的犯罪团伙。按警方通报，遵义市某民营医院招募大量社会人员，对不特定人员添加聊天，诱导无辜群众前往医院就诊，并在就诊过程中通过虚构病情、夸大病情、过度治疗等方式骗取群众钱财。从大量的案例看,医托诈骗不只会造成公众的财产损失，当事人可能会因此延误病情而带来不可逆转的伤害，危及身体健康甚至生命安全，用“谋财害命”来形容医托并不为过。与其他诈骗相比，医托诈骗的社会危害性更大，更应受到严厉的惩罚。
一些非法医疗机构、背街小巷的不良药店雇用医托，用欺骗的手段，把病人骗到非法医疗机构或不良药店诊治，不仅使病人遭受经济损失，还延误了疾病的诊治，损害了患者的健康，患者和社会反映十分强烈。曾经发现：一批医托直接到某大型三甲综合医院门诊挂号处以挂号为由，先和患者拉近关系，后将患者骗至私营医院，骗取患者大量钱财，而患者没有得到有效医治，影响比较恶劣。
随着国家放开社会办医，少数不良诊所、民营医院又开始雇佣医托，给正规医疗机构和患者带来了较大危害，一方面导致患者就医不及时，耽误治疗的最佳时间，加大患者的经济负担；另一方面造成患者对医生的不信任，增加了医患纠纷矛盾。
三、简析医托乱象成因
为何“医托坑人”问题屡禁不止，其产生、存在的原因主要有：一是医疗资源布局不平衡。目前，医疗资源分配不均匀，基层优良医疗资源匮乏，公立大医院“一号难求”仍是客观存在的现实；虽然民营资本允许进入医疗领域，但部分民营医院知名度不高、患者较少、收入不足，导致部分机构为利益趋使，铤而走险，以医托方式牟取暴利。二是法律法规不健全。法律法规的不健全导致惩治医托缺乏力度，对其构不成威慑力。原卫生部、公安部联合印发的《关于清理整顿非法医疗机构严厉打击医托违法活动的通知》中明确指出医托违法。但是，根据相关规定，公安机关对抓获的医托只能按照《治安管理处罚法》的有关规定，处以15日以下拘留、500元以下罚款的处罚（2019年7月，内江市卫生健康委与公安部门的刑侦、治安机构负责人进行了打击医托专题研讨，对医托的处理仍然只能按照《治安管理处罚法》有关规定执行）。这样的处罚对在暴利驱动下的医托几乎是没有约束力的，医托往往受暴利驱动一犯再犯。三是患者认识水平不高。患者的需求就是他们的市场，是医托得以生存的“土壤”。由于一些大型医院的医疗费用居高不下，医托打着“疗效快、费用低”的旗号，利用患者想省钱的心理行骗；还有一些文化程度低，对医疗安全、科学就医认知水平不高的患者，在医托的游说下，极易上当，被拉到其他医疗场所就医,使患者的医疗安全难以得到保证，致使一些患者延误治疗良机、酿成不良后果。
事实上,受医疗专业性强、法律法规不完善、执法依据少和举证难、取证困难、处罚难等因素影响,对医托的打击往往失之过软、失之过偏,有“以罚代法”和“以罚代刑”之嫌，根治难度大。当前，对医托不能以累计违法金额来定性（达不到构成刑事案件的立案标准），大多数情况下则只能“抓了又放”，给予简单的治安处罚了事。
另外，对医托诈骗现象的治理陷入了“重托而轻医”的误区,大多数情况下，处于利益链条末端的医托受到了治安甚至刑事处罚，而首端的医疗机构及其从业人员却没有被等同对待，而且对机构仅仅罚款或者等级扣分，惩戒力度和强度不够，一些医疗机构投机获利始终大于风险成本，自然无法遏制违法犯罪的冲动。医托乱象则陷入了“打而不死”的恶性循环中,以至于部分医院“业务医托化”和“人员医托化”,通过依靠医托虚构病情、夸大病情、过度治疗等方式骗取群众钱财，如此状况长此以往，令人细思极恐。
四、综合整治医托的思考
2018年8月，患者林某来到自贡市一家大型医院门诊大厅服务台向安保人员寻求帮助，称其刚才在门诊三楼妇科候诊区遭遇医托，被哄骗至附近某医院，造成近600元财产损失。安保人员马上将林女士反映的情况上报该医院扫黑除恶治乱专项斗争领导小组办公室，该办公室负责人高度重视，当即部署布控排查行动。根据林女士提供的线索信息，仅过20分钟，安保人员便在急诊科将正在继续行骗的医托龙某挡获，并将其带至警务室。在受害人林女士的当面指认和监控视频的证据面前，龙某承认其医托身份和对林女士实施行骗的事实。为预防其再次入院行骗，安保人员随即对龙某进行了法律法规教育和严厉告诫，并将其相关信息和行为记录予以重点监控。随后，龙某被移交至公安部门。据悉，公安部门经过调查，依法对龙某进行了处罚，并为受害人林女士挽回了全部经济损失。
（一）整治“医托坑人”问题，不仅需要抓住问题根源，还需要从体制建设、监管力度、完善机制等方面共同发力。一要加快推进医疗卫生体制改革。整合医疗资源，改革完善城乡医疗卫生体制，深化分级诊疗制度改革，医疗政策向基层倾斜，资源下沉、重心下移、力量下放。加大对农村医疗的投入，尽快解决农村医疗资源稀缺的问题，这样才能从根本上铲除医托赖以生存的土壤。二要加大监管惩治力度。建立健全医疗卫生相关法律法规，强化行政执法与刑事司法的衔接，形成合力，追究涉案单位及人员的法律责任以规范、净化医疗服务市场。比如，对于非法雇佣医托的医院、诊所应严厉查处,情节严重者要予以吊证取缔，提高违法成本。三要完善相应举报机制。拓宽群众监督维权渠道，依托电子信息平台，明确投诉反馈责任，为患者维权撑腰。让每一个人都能行使手中的权力，举报身边医托卑鄙的行为。同时，整治医托也需聚焦“患者”这一根本，医托横行问题的根源在于患者自身防范意识不强、医疗知识水平较低，从而导致“病急乱投医”，因此，相关责任部门要联合医院组织开展医疗知识宣传教育活动，切实增强患者的防范意识和维权意识，这样才能真正让医托远离医院这片净土。
（二）打击医托诈骗“重托轻医”，既难以治标,更无法治本。打击医托不能只盯着“托儿”，没有了医疗机构的主导与参与，医托只会是无源之水。因此，打击医托背后的医疗机构及其违法人员,比单纯惩戒医托更为重要。众多案例显示，有关部门对涉事医院要么通报了之、要么罚款了事，严重一点的则是扣减等级分、执行不良执业行为记分、停业整顿或者吊销营业执照。如果执行“行贿受贿同罪”的原则,对利益链中医疗机构的从业人员以诈骗定性，继而进行法律后果的追溯，关系到医托诈骗现象的治理前景。另外，对医疗机构和个人的违法行为，主要依据《执业医师法》《医疗机构管理条例》等法律法规来执行：《执业医师法》规定,医师不得利用职务之便，索取、非法收受患者财物或者牟取其他不正当利益；《医疗机构管理条例》第二十五条规定，医疗机构执业，必须遵守有关法律、法规和医疗技术规范。在相关专业法规并无具体罚则的情况下，可参照其他法律给予处罚，或者实施综合整治。为此，应改变时下分段治理和环节打击的短板，尽快建立整体联动的治理体系，比如做好行政执法与刑事司法的衔接，让违法犯罪者付出行政、刑事和民事的多重代价，让医疗机构和从业人员做到令行禁止、敬畏规则、恪守底线。
（三） 做好摸底排查，确定重点查处打击目标。各地结合实际，选定重点地区，对大型综合性及专科医院周边治安秩序进行摸排，分析梳理110警情和患者群众的反映，确定重点医院列入挂账整治名单，锁定经常在重点医院及周边活动的医托目标人群，摸清其活动规律。另外，最好采取集中行动，形成强大查处打击声势。各重点医院所在地区公安机关对所有重点医院及周边活动的医托依法查处，严厉打击违法犯罪活动，形成强大的声势和震慑。发现涉嫌医托活动的机构，卫生健康行政部门和监督执法机构、市场监管部门要分别对相关机构、企业依法进行严肃查处。除此之外，还要加强监控，围剿互联网有害信息。加强互联网信息监测，搜集违法网站信息，研判整理互联网网络医托有害信息链接、关键词。发现有害信息网址、链接、关键词，及时报告监督执法机构。严格管理，防止医托扰序。重点医院全面排查可能被医托利用的管理漏洞，强化医院安保人员配备，加装并切实发挥监控探头作用，按照公安机关的指导，加强内部巡逻值守，及时妥善处置突发事件，维护医疗机构正常秩序。属地公安机关及驻院民警加强对群众排队高峰时段重点区域的巡逻盘查，依法查处医托扰序等违法行为。最后还要强化宣传，及时妥善应对舆情。重点医院加大就医流程途径宣传力度，扩大导医服务，引导患者通过正规途径就医。各地要积极宣传集中整治医托方面采取的措施和阶段性成效，正面引导舆论。建立群众投诉制度，公布举报电话，鼓励群众积极提供案件线索。
（四）以医托问题为线索，全面整治医疗乱象。目前，国家加强整治医疗乱象、打击医托力度正在加大。2019年3月21日，国家卫生健康委联合中央网信办、国家发展改革委、公安部、市场监管总局等八部委，集中开展为期一年的医疗乱象专项整治行动，其中就包括利用医托、虚假诊断等方式欺骗、诱使、强迫患者接受诊疗和消费。
五、依法打击医托的建议
（一）认真谋划，建立整体联动机制
公安、市场监管、卫生健康行政部门和监督执法机构、医疗机构主动协作、积极沟通，积极探索建立长效工作机制，制定打击医托专项行动工作方案及应急预案，将防范和打击医托等涉医违法犯罪纳入日常工作中。市级大型综合医院和特色专科医院设立医院警务室，联合医院保卫科形成联动，开展日常巡查、巡防。市场监管部门要加强多药店的规范监管，配合有关部门依法加强对从事医疗咨询服务机构的监督管理。
一是制定打击医托推进计划。在充分调研、认真研判基础上出台打击医托文件，安排部署集中开展整治医托专项工作。二是开展调研座谈。深入到市级大型综合医院和特色专科医院开展现场调研，实地查看医疗机构的门诊大厅及医疗机构外的公交车站台等重点部位。组织召开部分医疗机构参加的工作座谈会、部署会，详细了解医托现状及面临的一些问题，分阶段安排部署打击医托工作。三是开展提醒谈话。对调研和座谈中了解到存在雇佣医托嫌疑的部分民营医院进行工作提醒谈话，严格规范医务人员执业行为。四是专题开展防范医托宣传，在门诊大厅等重点位置张贴防范医托宣传内容，LED屏幕播放宣传标语，同时在医院增加安保力量，加强巡查，努力营造打击医托的高压气氛 ，给医托以震慑力。
（二）明确执法依据，公安加大执法打击力度
公安机关要科学指导医疗机构加强对医疗机构及周边的巡逻守护。发现“医托”扰乱医疗机构秩序，构成违反治安管理行为的，公安机关要依法予以处罚，切实维护医疗机构及周边良好的治安秩序；对涉嫌诈骗犯罪以及其他犯罪的，要认真组织审查，符合刑事立案标准的要坚决立案侦查，依法追究刑事责任。按照有关要求，公安机关加强派驻医院警务室的警力，安派人员每天和医院安保人员在医院门诊各楼层巡视，盯防“号贩子”“医托”“医闹”等扰乱就医秩序的行为。在巡视中一旦发现可疑人员立即上前警示、驱逐出院。如果发现确凿的医托诈骗行为，将依法依规处理。对于多数医托行为比较隐蔽，还够不上《治安管理处罚法》相关条款，主要以警告、教育、驱逐为原则，情节严重者可依据《治安管理处罚条例》进行行政拘留处理，但总的来说震慑力不强，客观上形成了赶跑了又来的反复现象，因此，建议有权部门加强制定与医托相匹配的法规条款，像正在推进中的控烟立法一样，为监管者提供明确的法规依据，形成长效机制，彻底根治医托诈骗行为。
（三）刀刃向内，强化对医疗机构的依法监管
卫生健康行政部门要认真履行医疗监管责任，将涉嫌雇佣医托的医疗机构作为重点，加强监督检查，严肃查处医疗机构、医务人员违法违规执业行为，同时积极配合公安机关做好相关调查取证工作。对查实存在违法违规行为的医疗机构或个人依法予以行政处罚，并对不良诊所和医院予以网上信息公示和通报，有雇佣医托系组织行为的，严肃追究相关领导责任；系医师个人行为的，依法予以警告、暂停执业活动直至吊销执业证书，并对法定代表人实施责任追究；对雇佣医托系非法行医的药店等场所，移送药监部门，坚决予以取缔。对危害病人健康造成医疗事故或纠纷的，依法重处。
卫生健康监督执法机构接获医托线索，及时前往现场进行调查取证，依法处理。一旦发现医疗机构出现医托诈骗行为，根据《四川省医疗机构不良执业行为记分管理办法》进行扣分处理。医托行为只是表象，往往会牵扯出背后各种隐藏问题，因此，必须同时对其行医资格、执业医师证照、医疗质量管理等方面进行全面核查，据实扣分，情节严重扣满12分者，责成其停业整顿。同时提醒市民，如果遭遇医托行为，可拨打卫生热线12320或监督执法机构投诉举报电话进行投诉。
卫生主管部门依法办事，将涉嫌雇佣医托的医疗机构的注册信息、医生执业资格、不良执业行为记录、检查处罚情况公之于众，无疑将最大限度地减少患者上当受骗的可能性。从这个角度讲，信息公开是卫生主管部门对患者最大、最得力的帮助，更是对医托最强有力的威慑，也是切实可行的办法。
（四）落实主体责任，构建患者良性就医秩序
医疗机构特别是三级医院和特色专科医院要合理组织医疗资源，安排好专家门诊，进一步简化和优化就医流程，开通网上预约挂号、微信扫码挂号等多种形式，方便病人就医。屡禁不止的医托现象破坏了良性的就医秩序，损害了正规医院的医疗形象，令患者贻误病情，蒙受经济损失，遭遇身心伤害。作为正规医疗机构深受其扰、深受其害。医院安保队伍在巡察中要及时提醒广大患者，患病要到具备合法资质的医院，勿轻信陌生人诱惑。
（五）强化宣传教育，提高群众安全就医意识
卫生健康行政部门、监督执法机构和医疗机构加强宣传教育，在各大医院显著位置、长途客运站、火车站等重点场所设置张贴警示牌、警示标语，通过广播、滚动电子屏宣传等方式，向群众普及防范医托知识。公安机关要授权各大医院采取措施，在各科室、走廊、大厅等醒目处悬挂医托的大幅照片以供广大患者及家属辨认，鼓励患者和受害人积极指证和揭发举报。仅凭医院加强安保措施，防控能力和手段有限，要根治医托乱象，还需要全社会各相关部门齐抓共管、综合整治，资源共享，形成强大合力。
（六）畅通投诉渠道，推进信用监管，充分发挥社会监督作用
借鉴一些媒体向群众征集有奖新闻线索的做法，建立群众举报有奖制度，激励广大群众举报医托，投身到打击医托的监管队伍中来。卫生健康行政部门、监督执法机构和医疗机构要向社会公布打击医托的举报热线，受理受害人、群众和医院举报。加强与辖区医院的联系，主动了解医托活动情况。对医托活动的举报线索要落实查处，做到举报一件、查实一件、处罚一件。
卫生健康行政部门和监督执法机构要加强对医疗机构、医务人员的管理和培训，提高依法执业意识，对雇佣医托的医疗机构和相关医务人员，要研究制定有效措施，建立健全医疗机构不良执业行为记分、医师不良执业行为记分等制度，与医疗机构校验审批、新农合定点资格、医师考核评价等事项挂钩，加大对失信行为惩戒力度。市场监管部门要将存在违法行为的相关医疗机构依法列入经营异常名录或严重违法失信企业名单并向社会公示，对违法机构及其法定代表人、负责人依法采取信用惩戒措施。
全国各地严厉打击医托等涉医违法犯罪行为，积极研究出台了非急诊预约挂号、实名制挂号、严格加号管理等一系列治理医托的措施，取得了一定成效，但距离彻底根除医托依然任重道远。