本文转载自四川省卫生健康委员会（卫生执法监督）
—“大学习、大讨论、大调研”活动调研课题
内江市卫生和计划生育监督执法支队 姚仕平
为全面落实党的十九大和习近平总书记对四川工作重要指示精神，进一步深化思想认识，加快推进健康内江建设，按照开展 “大学习、大讨论、大调研”活动要求，7-9月，本人带队现场调研、收集整理了内江市辖区内卫生计生监督执法机构的意见建议，组织市支队有关业务骨干进行了讨论分析，形成如下调研报告，以期推动转变思路、改革创新、提升效能，进一步发挥综合监督行政执法工作对构建“大卫生、大健康”格局和促进法律法规有效实施的保障作用。
一、基本情况
(一)机构情况。内江市、县（市、区）级卫生计生监督执法机构6个【市级1个、县（市、区）5个】，各县（市、区）的乡镇设立卫生计生办公室121个（综合设立1个），村级卫生室2179个。
(二)人员情况。内江市、县（市、区）监督执法机构人员编制142名；在编在职人员122人（参公管理108人、事业编14人）、编制外人员28人。乡镇卫计办人员596人、卫生计生监督协管人员411名、村级卫生计生监督信息员1466人。在岗监督执法人员学历构成：研究生1人、大学本科70人、专科65人、高中中专及以下14人。2014年以来，内江市从卫生计生监督执法机构调出30人（其中借调16人）。
(三)房屋、设备、车辆情况。全市卫生计生监督执法机构房屋建筑面积为5317.3㎡，人均建筑面积36.12 ㎡。全市监督执法人员配备了手持移动执法终端150台、执法记录仪31台，自购或上级配发了数量不等的录音笔、录音录像设备、计算机、快速检测设备，平均每机构拥有万元以上设备9.67个。全市6家监督机构拥有特种技术专用车辆5辆（无执法车辆），平均每机构为0.83辆。
二、承担的监督执法主要工作
内江市、县卫生计生监督执法机构业务所涉服务及监管范围包括：医疗服务市场监督执法、传染病防治监督执法、母婴保健机构监督执法、采供血机构监督执法、放射诊疗机构监督执法、职业卫生监督执法、公共场所卫生监督执法、生活饮用水卫生监督执法、学校卫生监督执法及消毒产品和涉及饮用水卫生安全产品监督执法、餐饮具集中消毒企业监督执法、中医服务监督执法、食品安全标准备案、公共场所控烟、艾滋病防控及安全套推广、突发公共卫生事件应急处置、全市大型活动及会议医卫保障、创建国家卫生城市及文明城市相关内容的监督；对下级监督执法机构业务工作进行指导；对违反计划生育技术服务条例及计划生育技术服务管理条例实施细则的行为，依法给予行政处罚；收集汇总市、县行政区域内卫生计生监督执法信息的收集、核实和上报等。
三、监督执法工作存在的问题与建议
（一）目前开展的监督执法工作的主要内容、部门内外存在的职责边界不清问题，下一步监督执法职责确定的基本原则。
1.部门存在职责边界不清问题。一是与工商行政部门之间，关于医疗广告监督问题。依照《广告法》相关规定，对违法医疗广告的日常监督及违法行为的调查处理由工商行政管理部门承担，但卫生计生监督机构仍然承担部分对违法医疗广告的监督监测工作。二是与物价主管部门之间，关于医疗服务收费问题。依照《价格法》相关规定，由县级以上人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督检查。但对于患者投诉的医疗费用过高问题，目前仍由卫生监督部门进行调查处理。三是与公安机关之间，关于医托认定的问题。由于个别医疗民营单位可能存在涉嫌雇佣医托的行为，在对医托的认定问题上，公安机关接到此类报警电话时，通常交由卫生执法部门进行调查核实。四是与食药部门之间，关于药店及医疗器械经营机构违反卫生法律法规行为的法律适用问题。同一公共场所包含歌舞厅与酒吧两个经营项目，由哪个部门进行许可的问题。五是与环保部门关于医疗废物、医院污水监管职责的界定不清。六是与水务行政管理部门有关生活饮用水方面监管职责的界定不清。
2.卫生计生系统内部问题。一是行政审批与监督执法的关系，二是中医养生监管职责的明晰，三是行政管理与监督执法的关系，四是系统内部法制部门与监督执法的关系等。
（二）监督执法所需的技术能力现状与存在的突出问题，加强技术能力的基本思路；现场快速检测技术在监督执法中有效运用的措施建议。
1.技术服务机构问题。各级疾病预防控制机构、计划生育技术服务机构是卫生计生综合监督行政执法的技术支撑机构，由于财政投入不足、工作经费不到位、专业技术人员缺乏、仪器设备老化等原因，导致其(特别是基层)不能满足卫生计生综合监督行政执法的需求，加之疾控机构取消收费后，原日常监测难以规范、继续开展。
2.执法快检应用问题。快速检测结果受外环境影响较大，开展快速检测的技术要求高，现有在职人员专业性不够，对仪器是否正常运作不能准确判断，且快速检测结果不具备法律效力，因此在实际工作中意义不大。建议出台卫生监督执法中相关证据引用快速检测结果的合法性，如果快速检测结果不能做为有效证据，快速检测的意义不大。
（三）落实职业健康安全监督执法职责所需的保障条件，下—步开展职业健康安全监督执法工作思路。
机构改革完成后，卫生计生部门的增加职业健康安全监管职能，监督执法范围不断扩大，面对繁重的监管任务，卫生计生监督执法机构监管力量薄弱问题日益凸显。改革后，人员编制如果没有增加，由于人员不足、素质不高，极有可能导致执法和监督工作无法按时开展的现象，有限的监管力量在面对全市公共场所、供水单位、学校、各级各类医疗卫生机构捉襟见肘，再增加大量的接害用人单位，难以保证监管到位。因此，落实好职业健康安全监督首先要解决人的问题。其次，职业健康安全监管专业技术人才缺乏，亟需培养相关专业人才，规范开展职业健康安全监管需要高素质的专业执法人才做保障。
三、推进监督执法体系和队伍建设
（一）目前，各级监督执法机构承担的监督执法工作任务，下一步划分各级监督机构监督执法事权的基本原则。
内江市、县（市、区）卫生计生监督执法机构主要负责监督检查卫生计生法律法规的落实情况，依法开展公共场所卫生、生活饮用水卫生、学校卫生、医疗（含中医）卫生、职业放射卫生、传染病防治、消毒卫生、计划生育与母婴保健等专业的综合监督行政执法工作，依法查处违法行为，参与卫生计生行政许可现场审查、突发公共卫生事件调查处理等工作，实施辖区内卫生计生日常监督执法检查。
坚持事权划分的法律化原则，在修定的“基本医疗卫生法”中明确卫生计生监督执法机构的职责任务；效率原则，倾斜基层；区域化并兼顾公开、公平原则。本着监督重心下移、夯实基层的考虑，实施属地化监管，尤其是医疗卫生机构，建议三甲医院由省级监管，市级监管同级卫生计生行政部门注册机构（三甲医院除外），县（市、区）监督执法机构主要承担辖区内卫生计生监督执法及对乡镇（街道）、村社监督人员及信息员的业务培训、指导。市级侧重于宏观管理，主要负责拟定卫生计生监督执法年度计划、专项整治工作方案；组织开展专项监督检查、开展法律知识宣传等，承担跨区域重大案件查办、专项整治督导、对下级进行业务指导、稽查督导、综合考核及专业培训。
（二）目前监督队伍建设中存在的突出问题，加强改进监督队伍建设的措施建议；监督执法工作经费、执法装备、执法用车等保障条件达到什么程度，与实际需求差距有多大？保障条件及程度的测算依据和原则。
内江市的卫生和计划生育监督执法体系建设工作正逐步完善，但由于诸多原因，存在的问题不容忽视：卫生和计划生育监督执法机构级别低【市级为科级、县（市、区）级为股级】，性质不明确（参公？事业单位分类改革中未予登记？），执法人员少、任务重，执法经费缺乏，资金投入严重不足，卫生计生监督执法用车没有纳入执法执勤用车管理；基层卫生和计划生育监督执法机构改革发展不平衡，内江经开区的卫生和计划生育监督执法机构缺失、乡（镇、街道）卫生和计划生育办公室有待进一步规范运行。
突出问题之一是人员编制严重不足。卫生计生执法工作不仅要掌握基本和卫生计生法律法规知识，更要有丰富的专业技术和实践经验。按照卫生监督人员配备要求每1万人口应配备1～2名卫生监督人员，根据原国家卫生部《关于卫生监督体系建设的若干规定》(卫生部令第39号)、《卫生监督机构建设指导意见》(卫监督发〔2005〕76号)要求，现有配备的卫生监督人员远远达不到规定，不能满足监管工作需要；并且在日常监督执法中必须2人以上一个执法单元，有的监督执法机构除去单位领导、办公室和后勤人员（我省的少数民族地区尤甚），在外一线负责日常监督执法人员只有4-5人左右，每名监督执法人员要同时承担多方面、多专业的卫生计生监督执法工作，在卫生计生监督覆盖率、监督执法水平及监督质量方面带来很大的困难和压力。由于人员不足，严重影响到了卫生计生监督执法的力度和效果。当前，监督执法队伍人员年龄老化、人才断层、后继无人、专业结构不合理、业务水平不高等问题突出，与当前的工作要求差距甚远。以后，在增加职业健康安全监管职能的同时，增事、增编、增人显得尤其重要。建议：增加执法力量，按照“权责一致、编随责增、人事相宜、保障履职”的原则，针对现有新增的卫生计生监督执法职能职责和工作任务、按照服务人口比例核定调整市、县、乡卫生和计划生育监督执法机构的人员编制，以适应新的卫生计生综合监督行政执法任务和要求。
突出问题之二是人员能力素质有待进一步提高。建议：按照全面、系统和分级的原则，做好各专业执法技能培训，落实卫生计生监督执法复合型人才培养工程，加大卫生计生监督专家型人才和基层复合型人才的培养力度。
突出问题之三是卫生计生监督机构缺乏法律支撑。由于卫生计生监督执法机构的职能定位不清，目前卫生计生监督执法人员面临既不是公务员又不是专业技术人员的尴尬境地。机构定位不清、人员归属不当，法律授权不充分、不明确。机构进人按照公务员标准，管理视为专业技术人员但不能晋专业技术职称，“老人”专业技术断了路，“新人”不需专业技术而做的监管工作要求具有相当的专业技术水平；对非专业技术人员进行专业技术在职培训效果不明显。按公务员管理卫生计生监督执法其执法身份至今还没有认定。加之，执法主体与执法队伍分离，执法主体是卫生计生行政部门，执行机构是事业单位性质，这种执法主体与执法队伍的分离不利于事业发展，工作环节增多、权责不明晰，卫生计生监督工作难以向前推进。四是卫生计生监督执法队伍激励保障机制不健全。事业单位性质但没有职称晋升，参公单位级别低、职务职数少，特别是基层的县（市、区）监督执法机构为股级单位，工作到头只能熬到股级、最高能到副科级，工资待遇跟不上、工作积极性难以调动、提振。建议：高度重视激励保障机制。自上而下协调财政、编办、人社等部门，提高卫生计生行政执法队伍待遇；充分考虑基层监督执法人员的工资待遇、政治待遇，消除“天花板”效应，有序减轻工作压力，
目前，全市各级监督执法机构的工作经费、执法装备、执法用车等保障不到位，基层县(市、区)监督执法机构经费保障缺口很大，首先是人头经费与其他部门有差距，再就是专项经费缺乏，多数县（市、区）没有固定专项工作经费。县（市、区）的执法装备在国家装备项目时仅有一些快检设备，不齐全、不能正常使用现象普遍，主要原因是无运行维护（试剂）经费。市级装备有手持移动执法终端、现场打印机、现场执法记录仪，但现场快速检测设备几乎不能使用。公车改革后，机构没有执法用车。建议：在执法经费上：确保卫生计生监督执法人头经费与其他行政执法机构等同，适时安排相应专项工作经费。执法装备：为监督执法人员配备手持移动执法终端、现场打印机、现场执法记录仪，满足日常卫生监督执法调查取证、办理发证、投诉接待和突发公共卫生事件应急处置等工作的需要。执法用车：建议将卫生计生监督执法用车纳入执法执勤用车管理，卫生计生监督执法工作服务面积广、服务人口多、监管对象分散，没有监督执法车辆，无法确保卫生计生监督执法工作的正常开展；明确卫生计生监督执法机构为行政执法机构，按照原国家卫生部《全国卫生监督机构工作规范》标准配备足额的执法用车。
（三）深化综合行政执法体制改革对监督执法工作可能产生的影响，如何积极有效应对？
在推进综合行政执法体制改革中，如果改革方案不妥当，会对整体卫生计生综合监督行政执法改革造成很大影响，可能导致卫生计生监督执法机构改革走入误区。
在深化综合行政执法体制改革过程中，一是法律必须先行。在国家没有出台相应法律规定之前，如果顶层设计缺失，基层将无所适从，各自为政将产生混乱，“乱”就成为一种常态。基层乱，只是乱一片，顶层乱就会乱一面。当前，各级政府要求加强事中事后监管，但如何强化事中事后监管还在积极探索之中，在部门规章严重滞后的同时，各项法律法规也“姗姗来迟”，如果披上改革的外衣就可以允许违背法律，那不仅仅是政府部门在堂而皇之的“闯红灯”，实质上是损害法律权威。二是综合统筹推进。改革进程中，从中央到地方都正在开展的控编减编、政府职能转变和机构改革等工作要求一起谋划、一起实施、一起落实，但在实际执行中反映，行政执法部门的编制逐渐被“蚕食”：事权未减少、编制却在减少，在职能未进行科学优化、深入融合，工作人员履职能力未全面提升之前，监管效能很难有较大的提升。建议：一是在推进综合行政执法体制改革中，顶层设计上首先考虑的应该是面临什么情况、解决什么问题、怎么解决？必须有效防范法律、法规滞后造成的监管乱象。二是厘清工作职能，明确区分行政服务、行政指导、行政执法，把不该执法机构做的事项清理出去，把该由执法机构履行的事项切实做好。三是保障工作必须的执法编制数量。