非法行医是指违反我国有关医疗卫生法律、法规的强制性规定，具有社会危害性的一切医疗违法活动。非法行医可以分为广义和狭义概念。广义上指违反《执业医师法》、《医疗机构管理条例》等卫生法律法规规定，具有社会危害性，主观上有过错的一切医疗活动。狭义上指不具备合法执业资格的单位和个人违反《执业医师法》、《医疗机构管理条例》等卫生法律法规进行的医疗活动。

一、非法行医表现形式

非法行医主要表现形式为：有证医疗机构非法行医和无证非法行医两大类。其中有证非法行医主要表现为：超范围诊疗，使用非卫生技术人员，出租、承包科室，非法开展非医学需要的鉴定胎儿性别，非法开展非医学需要的人工终止妊娠手术等；无证非法行医行为主要指未取得执业许可证擅自执业，即“黑诊所和“游医、非法医疗美容等。

二、非法行医危害

一是非法行医造成最直接、最严重的后果危害人民群众的身心健康和生命安全。近年来，非法行医者为了骗取钱财，夸大病情，使患者在遭受经济损失的同时，也造成精神上和心理上的伤害，给就诊者带来不应有的痛苦。无证非法行医存在诊疗条件差，医疗设备和消毒设施配备不齐，人员学历层次普遍较低，缺乏必要的急救能力，使用不合格药品等情况，会给就诊者带来巨大的安全隐患。医疗机构存在超出登记核准的诊疗范围开展诊疗活动，不具备开展该诊疗项目的条件和技术；为追求经济利益的最大化，医疗机构的出租承包科室，大量存在聘用非卫生技术人员等行为，会出现贻误病情、误诊、误治的现象，甚至造成患者的伤残和死亡，严重危害人民群众的身体健康和生命安全。

二是扰乱正常的医疗市场秩序。非法行医现象的长期存在和屡禁不止容易造成一种认为合法不合法一个样、法律可遵守也可不遵守的错误认识，助长了非法行医者无视法律、骗取钱财、牟取暴利的歪风邪气。非法行医打破了合理的区域卫生资源配置结构，与医疗机构在同一区域内竞争市场，扰乱了供方市场。黑诊所、游医和医疗机构的出租承包科室以追求经济利益为目的，夸大诊疗效果，诱导、误导患者，造成“无病编病、“小病大治、“大病乱治等现象，造成了不合理服务需求的增加和医疗资源的浪费，扰乱了需方市场。非法行医破坏了供需平衡，扰乱了医疗服务市场。

三、存在问题

（一）无证行医有稳定需求方

青白江区随着打击非法行医力度的加大，呈现出城市及其周边案件数减少，但隐藏在社区、临时集市、农村居民散居点非法行医的现象长期存在。主要原因是存在很大的需方市场，青白江区城乡结合部及农村，文化层次偏低、经济拮据、老年人等群体占主要组成部分。这类人群缺乏卫生知识和鉴别能力，很容易就相信非法行医者的谎言而上当受骗。受害者通常有这样一个观念，就是一些头痛脑热、接生等小问题在小诊所就能解决了，没有必要去大医院治疗，给非法行医提供了土壤。部分乡镇卫生院诊疗科目设置不合理，人和、福洪、姚渡、龙王等乡镇卫生院无口腔科，所在乡镇也无正规口腔诊所。部分村缺乏乡村医生，村卫生站一体化建设，乡镇卫生院医生并没有及时下沉到村卫生站开展基本医疗服务。

（二）无证行医利益驱使，逃避打击

青白江区非法行医者多为集团流传的流动行医惯犯，青白江区仅是其中的一个区域。他们一般牙科和中医科为主，操作比较方便、成本很低、盈利可观、风险较高的医疗技术，在区集贸市场等人口密集的地方租房或临时摊点，或打着民族医药的旗号四处流窜，欺骗百姓；还有一些人打着企业或团体以区残联联合的名义，与村（社区）联系，进行非法免费体检、产品展销或进行健康咨询、健康讲座等活动，以达到推销产品、拉送病人的目的。

（三）查处取缔难

青白江区有一批在《执业医师法》、《医疗机构管理条例》实施前行医的人员，取得个体行医证或乡村医生证，由于各种原因未取得医师执业证书或乡村医生证书，但在当地有一定的知名度，取得了一些群众的认可。这些人员多次向国家、省、市书面反映或上访，其问题一直未得到解决，多次对其进行打击难度大。一些非法行医摊点由于无处方、无病历，调查过程中会矢口否认其行医行为，对其查处搜集证据难；另外在对一些非法行医隐藏在民宅，多次的查处后也使其积累了一定的应对执法人员检查的经验，往往是执法车辆、执法人员一出现，诊所便关之大吉，执法人员取证难度很大。

（四）共治共管落实难

国家、省、市在打击非法行医过程中出台了一些法律、文件，对部门职责也做了一些原则性规定，但在基层存在实际操作难的问题。非法行医可能存在社会的各个角落，基层卫生监督员严重不足，无法及时有效发现，需要属地乡镇（街道）、政府行业管理部门的日常管理力量的协助补充。非法行医案件查处后死灰复燃的情况非法突出，需要乡镇（街道）、社区、工商、公安部门加强对房屋出租管理、市场摊位管理，杜绝给非法行医提供场所。

（五）医务人员供需不畅

近年来国家鼓励社会资本投资办医，对卫生技术人员的需求巨大，但国家每年医学毕业生的产出有限，有资质人员多集中在公立医疗机构，民营医疗机构存在大量医学专业毕业，未取得医师执业证书的人员，造成使用非卫生技术人员和超范围行医两类问题相当突出，医疗机构的级别越低，其违法类型越多，级别越高，违法类型越少。部分医疗机构在“趋利性引导下违法使用成本比较低廉的非卫生技术人员、开展超范围诊疗活动来创收，以补充经济上的“赤字”。他们一旦将医疗服务完全以赢利为目的，就会放弃应有的基本社会责任，出现医疗事故和医疗纠纷也就在所难免。

（六）处行政罚没有威慑力

目前卫生监督机构对于未造成严重后果的无证行医行为，采取取缔一种方式，并处以罚款和没收非法所得。同样对于医疗机构违法行为的处罚也主要采取警告和责令整改，如由此可见卫生监督部门对无证行医和医疗机构违法行为的处罚没有威慑力。致使在打击非法行医的执法过程中，可操作性不强，执法效果不理想。

（七）监督体系建设先天不足

一是卫生行政部门未建立高效的区、乡、村三级卫生计生监督体系。乡镇卫生计生工作更多由乡镇卫生院（社区卫生服务中心）承担、村（社区）工作更多由村卫生站承担。由于卫生院和村卫生站本身是卫生服务机构，不是政府执法及管理机构，存在执法管理难。二是区卫生计生监督执法大队存在人员少、年龄偏大、执法素养不高等问题，导致在执法检查中，对发现的违法违规问题认识有偏差，对违规问题定性不准确，不能严格按照法律法规规定进行处理，执法监督成效不明显等问题。目前对卫生监督的投入均不到位，只拨付人员基本工资，办公经费，造成卫生监督执法装备不足，缺少监督车辆，监督工作中所用的检测设备、取证工具、监测器材陈旧落后，影响了卫生监督执法工作科学、高效、顺利开展 。

四、工作对策

非法行医行为不仅搅乱了医疗管理秩序，而且由于非法行医者大都不具备行医的资质和条件，给患者的身心健康和生命安全造成了严重的威胁。这也是我国这样一个正在崛起的发展中国家不可避免的挑战。

（一）深化卫生健康体制改革

一是按照健康中国建设要求，各级政府需要增加财政投入，深化医药卫生体制改革，完善医疗保障体系，继续推进新型农村合作医疗体系建设，提高医疗保障的覆盖率，才能从根本上使非法行医失去需求市场，从而彻底消灭非法行医。

二是要对目前配置不合理的资源予以调整，合并功能相近，服务单一的卫生机构，通过资源共享，提高整体水平来发挥规模效益。增加卫生事业投入，提高卫生服务可及性。医疗卫生事业具有社会公益性的特点，所以发展医疗卫生事业，必须坚持政府投入的主渠道作用。通过增加政府在卫生事业的投入，调整医疗机构的补偿机制，降低医疗服务成本，简化就诊程序，达到降低就诊费用，解决广大群众“看病难、看病贵的目的。

三是增加卫生监督资源的投入。卫生监督资源配置包括硬件和软件的建设。硬件建设指监督机构房屋基础设施建设和执法装备配备，软件建设则是通过转变观念、转变职能、加强培训、打造一支政治思想素质，业务技术素质和法律素质都过硬的卫生监督队伍。同时，也要完善执法手段，建立卫生执法监管长效机制，创新工作模式，提高依法行政的能力和水平。

（二）强化宣传教育

城乡结合部有很大一部分流动人口因自身的文化素质和安全就医意识不高，对非法行医的危害认识不足而选择非法诊所。因此，必须普及卫生法规教育，加强其法制观念，提高流动人口对非法行医危害的认识，以及对非法行医的辨别能力，使其从根本上自觉抵制非法行医，从而在一定程度上瓦解非法行医的需求市场。

加强对医疗机构人员的相关法律教育，将执业医师法、医疗机构管理条例、刑法、医疗广告管理办法、药品流通监督管理办法等相关法律作为必修课，提高他们的法制观念和社会责任感，从源头上制止因法律观念薄弱而导致的非法行医。

（三）完善法律法规

一是完善相关法律、法规的实施细则，增加非法行医的金钱罚额度。目前，我国非法行医可以依据的相关法律如执业医师法、医疗机构管理条例等颁布的时间较早，随着我国经济的高速发展，条款里的金钱处罚已经不能对违法者产生较好的威慑作用。因此，应该提高相关法律中关于非法行医的金钱处罚额度，以提高法律对非法行医者的威慑力。

二是修改相关法律司法解释以提高执法的具体操作性。目前《执业医师法》、《医疗机构管理条例》等法律对“情节严重”等描述未给予明确解释，无法提高执法部门的具体操作性，致使在打击非法行医的执法过程中，可操作性不强，执法效果不理想。因此，建议。

三是参照《最高人民法院关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》等非法行医罪司法解释中对“情节严重的规定，列出具体情况，如屡教不改几次以上，骗取钱财金额达到多少元以上等。

（四）建立综合治理机制

一是设立由各级党委、政府牵头，多部门联合的综合治理非法行医的专门组织机构及专项经费。只有成立专门的治理机构，理顺各部门之间的职责、分工和关系，同时，加大人、财、物的投入，才能改变目前非法行医得不到系统治理的局面。

二是要建立各部门联合执法机制。形成“政府牵头、分段监管、全社会参与的格局，营造打击非法行医的高压态势，才能有效根治这一“顽症。应该制定各部门的职责，按照“管行业 管巡查”的要求，明确城管、城建、食药监、工商、人社、乡镇等部门的巡查发现职能，强化卫生、食药监、工商、公安等部门的联合查处职能，乡镇（街道）及社区等事后巡查管理职能。

（五）建立打击非法行医效果评价体系

由于非法行医的治理是由各级政府和多个部门配合进行的一项重大工程。而只有将打击非法行医的责任落实到各级政府和各个部门，并将其纳入各级政府和部门的考核范围，并将考核结果与晋升、职称、奖金等挂钩，才能使相关的部门和责任人能把打击非法行医放在重要的位置，从而将打击非法行医真正贯彻到实处。但既然要考核，就必须要有科学、具体的考核体系，才不会使之成为空谈。

（成都市青白江区卫生计生监督执法大队刘学来 供稿）