四川省卫生和计划生育监督执法总队  殷戈

[摘要]：本文从饮用水水源地现状、供水工程建设、饮水工程后期管理、水质检测、卫生监督等几个方面来分析四川省农村饮水工程建设和监管现状并提出相应的对策建议。本次调研的农村饮水工程，主要是指为解决农村居民饮水问题而兴建的有一定供水规模、国家推导的“农村饮水安全工程”。调研选取了四川省内经济发达地区、中等发达区、欠发达区。调研形式：现场踏堪、问卷调查、座谈会。调研对象：农村饮水安全工程建设单位的有关负责人、乡镇政府工作人员、运行管理单位有关负责人、用户等。调研目的：找出农村饮用水工程的建设最佳解决方案和后期运营管理的新模式，最大限度的避免修建后又废弃的浪费现象。

关键词：水源   乡镇   集中供水   建设  安全饮用水   监管

一、背景资料

我国是一个人口众多的发展中国家，受自然、地理、经济和社会等条件的制约，农村饮水困难和饮水安全问题突出。我国国土面积约72%为山丘地形，地形地质结构复杂，农村居民居住分散，很多地区受客观因素制约，在水量、水质、方便程度和保证率上，都存在问题，必须经过净化处理或寻找优质水源才能满足饮水卫生安全要求。

党和政府高度重视农村居民的饮水问题，从国土资源部的“红层找水”、卫生部的“母亲水窖”、水利部的“饮水解困”等工程到国家启动“农村饮水安全工程”，不断加大资金的投入和建设力度。近年来已累计解决4亿多农村人口的饮水困难和饮水不安全问题，饮水工程在提高农民健康水平、改善农村生产生活条件、解放农村劳动力、增加农民收入、推动基本公共服务均等化，促进农村社会和谐发展等方面取得了明显成效。按照“十二五”规划，全国共解决了2.98亿农村人口（含国有农场）饮水安全问题和11.4万所农村学校的饮水安全问题，使全国农村集中式供水人口比例提高到80%左右，同时供水质量和工程管理水平也得到提高。但是农村饮水安全工程与修一条渠，建个水库完全不同，城市供水是一个“点”，水渠是一条“线”，农村饮水工程是一个“面”，水库、水渠、水坝是一个工程，而农村饮水安全工程是一项事关千家万户农村居民的民生工程，工程管理机制是否健全，供水水质是否达标，都关乎农村居民的切身利益。加强集中供水工程的建设和监管，是一项长期而艰巨的工作。

由于饮水工程建设时间短，任务重，受各种因素制约，方案论证和水源选择都很仓促，除大型集中供水工程外，大量的中型集中供水工程，在水源保护、制水工艺、水质检测等方面存在不同程度的问题。

在调研的绵阳、德阳、乐山、泸州、遂宁、汶川、双流、郫县等农村饮水工程中了解到，从最初每个乡镇核定饮水困难的农村居民到争取到国家的配套资金开始就存在数据统计不准确的情况，比如一个乡镇实际饮水困难是800户，但是上报的困难户是700户，中间的差距既有因村与村的合并、拆分造成的，也有人为因素造成的，使本来就捉襟见肘的当地农村饮水工程资金更是雪上加霜。在设计建设时由于资金的缺口大，大多数小型饮水工程没有完整的净化设备，做的只是简易的自来水工程，也没有配套的检测实验室或是配置快速检测设备。由于没有检测实验室又无法办理卫生许可证，加之水利局和卫生计生部门的联席通报机制又没有建立起来，卫生监督无法全面掌握到农村饮水工程卫生状况的真实数据，也无法进行全方位的卫生监督执法。

二、调研情况：

自2017年春季立项，2017年6月—9月，以成都为中心，向周边辐射300千米范围内的地区作为主要调研区域（见下表），在三个多月的实地调研中，通过查阅资料、与相关人员的座谈，对四川省农村饮水安全工程建设运行情况有了一个基本的了解。

调研地区基本情况

1、    本省农村饮水安全工程特点

由于四川盆地特殊的地质构造，平原地区地下水富集，取水方便，但水质易受污染；丘陵地区取水困难，若缺乏骨干水源工程支持，无法兴建大型集中供水工程。

四川境内农村饮水安全工程的兴建，更多依赖上级部门的项目建设资金投入，受投资规模限制和水源条件局限，除部分经济相对发达、城郊结合部用水需求较大和水源条件相对较好的地区具备实施大型集中供水工程条件外，广大农村地区受客观因素制约，更多还是以中小型集中供水站供水为主，多数存在问题，这给工程后期运行管理带来很多困难。

2、    饮用水水源保护现状

饮用水水源保障低，水源保护区和保护范围划定工作基本没划定。

根据《四川省生态状况与生态建设水平及绩效评估（2015）》分析报告，2014年四川省地表水总体受到轻度污染，五大流域干流达标率59.6%，同比下降17个百分点，支流达标率67.4%，同比无变化，主要污染指标为磷、氨氮、化学需氧量。2014年四川省长江干流和金沙水系，嘉陵江水系总体水质为优，岷江、沱江系总体水质为中度污染，2014年四川省9个湖库水质达标率为77.8%。2010年一2014年全省废水排放量呈现不断增加的变化趋势，废水排放总量从2010年的25.71万吨增加到2014年33.13万吨，增加了7.4万吨，增幅为28.9%。经济的发展也让降低了水源的保障。

在调研中发现，农村饮用水水源保护区和保护范围划定工作基本没划定或是部分正在划定，没有永久性的明显标志标示保护区界线，大多数没有设置保护范围，这些工作滞后给水源地管理、污染源控制、水资源保护带来隐患。

3、    饮水安全工程建设情况

点多面广，设计工艺简单，没有净化设备，缺乏整体规划。

2007年5月，国务院批准了《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》，自农村饮水安全工程启动以来，全省各地农村饮水安全工作有序推进，饮水安全工程稳步推动。但是农村饮水安全工程建设作为一项全新工作，可参照和借鉴学习的经验不多，加上我省水资源时间、空间上分布不均，地质地貌情况多样，农村居民居住分散，且城乡发展、城镇建设差异较大，导致饮水工程建设只能因地制宜，针对当地具体情况作针对性设计，工程水源类型、制工艺、供水规模、管理模式等方面都有较大差异，更缺少科学合理的县级供水总体规划，有些地方虽然编制了总体规划，但是建设、卫生、水务部门缺乏衔接。一些地方存在低水平重复建设，不少地方工程供水水质难以得到保证，难以良性运行，甚至废弃现象。

四川省地处中国西部地区，社会经济发展水平和中部、东部地区相比仍较为落后，地方政府财力有限，农村饮水安全工程建设更多依靠中央资金投入（占项目资金总额的80%），人均建设投入成本因建设年限不同，建设标准平均在400-500元之前。建设投入的不足，再加上水源条件、地形条件限制，导致项目建设方案选择余地较小。为保证足额完成工程建设任务，省内建成的农村饮水安全工程建设标准普遍偏低，除少数规模以上的集中供水工程配套支撑体系较为完善外（日常水质检测体系、设施设备维护保养体系、管网动态监管体系等），多数中小规模的集中供水工程缺乏配套支撑体系，抗风险能力较差，保障率不高，运行情况不甚理想。农村饮水安全工程是由水利部牵头组织实施，与住房建设部丰富的城市给排水建设管理相比，水务给供排水方面缺乏专业人员，水务凭借修建大坝工程、蓄水工程来摸索农村饮水安全工程建设，加上投资标准偏低不能规模化投入，形成规模化体系，另外专业人才的缺失使得饮水安全工程建设完成后的运行增加不少困难。

4、    饮水安全工程运行管理情况

由于各种客观因素限制，农村饮水安全工程除少数建设条件较好、规模较大的工程外，多数存在问题。这就给工程后期运行管理带来很多问题。例如：

（1）        实际供水量远低于设计供水量的问题。饮水工程建成后，农村居民原有自备水源并未取缔，由于原制水成本较低，基本可以忽略，农村居民在无偿用水到计价用水转变的过程中，认识安全饮水的重要性、改变原来的用水习惯和方式需要时间，导致多数工程建成后，实际供水量远低于设计供水量，部分工程实际供水量只达到设计供水量的40%-60%。

（2）        管理人员待遇较低的问题。由于农村供水事关民生，水价的制定一方面要考虑制水成本，另一方面也要考虑群众的承受能力问题。因此多数水厂在制定水价征收标准的时候，本着“保本微利”的原则，无法完全按照市场机制制定水价，加上实际供水量偏低，水厂收益有限，管理人员待遇偏低，有的甚至无法达到当地平均工资标准，无法吸引高素质管理人员从事管理工作，管理人员工作积极性较差。

（3）        管网巡查维护难的问题。由于农村居民居住较为分散，给水管网管线较长，散布田间地头，一旦破损，多数时候不易及时发现处置，并且中小规模的供水工程管理人员数量有限，给管网巡查维护工作的落实，造成一定影响。

（4）        管网漏损率突出的问题。一方面，管网破损未及时发现处置，导致工程漏损率较大，另一方面，农村饮水安全工程计量用的多数是机械表，且归农户所有。随着使用年限的增加，部分早期修建的农村饮水工程投入运行已逾10年，水表计量精度下降，需要校准，而饮水工程管理机构不具备校准资质，送第三方校准费用较高，又无力负担相关费用，导致工程漏损率较为突出，部分工程管网漏损率达实际供水量的30%-40%。

（5）        电费支出在水厂运行成本中占比过高的问题。四川盆地周边丘陵属于红层地区，地下水资源较为贫乏，浅层地下水作为集中供水站取水水源，水量上无法满足需求。在缺乏稳定可靠的地表水水源的情况下，只能通过打深井，钻取深层地下水作为集中供水站饮用水水源，取水深度多数在100-200米之间，而丘陵地区一般又采用重力式输水，高位水池建在山顶，泵站扬程需达到200-300米，制水成本中电费支出占的比例较高，一般达20-30%，个别达到40%。平坝地区水价一般在1.5元-2.5元，丘陵地区水价一般在2.6元-3.3元，差额部分很大程度是由于电费开支所导致。我国电价分为居民生活用电、非居民照明用电、商业用电、非工业用电、大工业用电、农业生产用电六类，根据国家发展改革委《关于适当调整电价有关问题的通知》（发改价格[2011]1101号）文件要求，对农村饮水安全工程供水用电执行居民生活或排灌用电价格。在调研中发现，绝大部分供水用电执行的居民生活用电有的甚至是商业用电的价格，这个价格对分散式供水饮水工程来说成本价仍然偏高。

另外，在调研中了解到饮水安全工程现有运营管理模式有：政府主导的法人服务公司、用水户协会、市场化运营的企业公司等，由于部份饮水安全工程没有专业稳定的管理人员造成运营管理混乱，账目收支不清，既不利于工程日常运行管理维护，也不利于争取到地方财政补贴，使得很多本身就不具备大修和更新改造能力的农村饮水安全工程更是举步维艰。与城市供水相比，农村饮水安全工程后期管理的长效运行机制有待完善，探索建立农村饮水安全工程后期管理良性运行机制迫在眉睫。

5、    水质检测状况

大多数供水点未能有效的进行定期水质检测。

由于农村饮水安全工程规模小、供水点分散，多数农村饮水工程缺乏水质检测能力，也未配置快速检测设备。国务院在对《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》批复指出：“要加强水质检测能力的建设，完善水质检测与监测制度，确保水质达标。”

由四川省水利厅、卫生厅、环保厅联合下发的《关于进一步加强农村饮水安全水质保障工作的意见》（川水函[2012]1207号）中明确要求：“各地要以县为单位、成立县级水质检测中心，配备必要的仪器和设备，落实专用场地、人员和经费，严格管理制度，规范管理流程，定期对农村集中式供水进行抽检，并对分散式供水提供检测服务。”在调研中发现早期建设的或是分散式饮水安全工程存在设计时未考虑水质处理和消毒设施，或是设计了但未按要求配备设备，配备了设备的但不能正常使用等现象，从而造成饮水水质不能完全达标。

有相当一部分饮水安全工程建成后不具备水质检测能力，缺乏水质检测设备和专业技术人员，水质检测工作十分薄弱，千吨万人以上工程虽然设置了自检室，但是缺乏专业的检测人员，培养出的人员又难以长期留在工作岗位。

由于工程时间短，任务重，在选择水源时没有提前摸清水源到底存在那些超标的风险指标，没有做预防性卫生学审查，造成制水工艺设计存在短板，为水质安全的保障埋下隐患。

5.卫生监督发展现状

队伍不稳定，人才流失大，没有相适应的激励机制。

     四川省卫生监督机构是2000年根据中共中央国务院《关于卫生改革与发展的决定》（中发[1997]3号）以及卫生部《关于卫生监督体制改革的意见》（卫办发[2000]第16号）文件精神成立的，成立以来依据政事分开，统一模式，综合管理和有效利用现有卫生资源依法行政，合理划分和明确卫生监督与卫生技术服务职责，组建统一的卫生监督机构，在维护全省公共卫生秩序保护人民群众健康，促进经济社会协调发展方面起作重要作用。

    特别是在《关于进一步加强全省卫生执法监督体系建设的通知》（川编发[2006]14号）中强调切实加强农村卫生执法监督网络建设，在这方面取得了很大成效，在保证农村居民的身体健康方面起着不可忽略的作用。但是这十年是飞速发展的十年，也是改革的十年，从食品药品卫生划出大卫生，再到卫生计生合并，再到综合执法体制概念的提出，卫生监督一直走在改革的前沿。改革可以改变旧事物，但是每次改革都需要三到五年的适应期，对队伍的稳定提升发展是不利的；另一方面卫生监督体系的人员大多是医学、药学、公共卫生专业出生，专业性很强，也有不少专家学者，但是按照行政级别来管理，级别的激励作用没有得到充分发挥，造成队伍不稳定，人才流失现象严重，卫生监督执法队伍人才匮乏，专业化发展停滞不前。加上目前卫生监督机构由于职责不清，被动等靠、职能泛化、错位越位的尴尬处境，对卫生监督职能提出了更高要求，乡镇卫生执法监督服务体系建设发展更是停滞不前。

三、对策分析

经过实地调研，感到欣慰的是农村饮水安全工程建设已取得巨大的社会效益和经济效益，解决了一些偏远乡村的集中供水问题，深受农村居民的欢迎。但是有些地方虽然解决了集中供水的问题，建成后的废弃现象却存在，没有按要求进行水质检测，水质的检测监管未能达到《生活饮用水卫生标准》，距离农村居民渴望饮上安全饮用水的要求还有差距。农村安全饮水工程水源选择、工程巩固提升改造、后期运行管理、水质检测、卫生监督还有很大的提升和改进优化空间，现提出以下对策分析。

1.饮用水水源的选择对策分析

  加大水源建设保护力度，做好水源预防性卫生审查。

（1）水源保护区和保护范围的划分、标志建设、环境综合整治等工作，应与农村饮水安全工程同时设计、同时建设、同时验收。

新建、改建、扩建的农村饮水工程，工程建设单位应在选址阶段进行水量、水质、水源保护区或保护范围划分方案的论证；设立水源保护区标志，地方各级环保、水利等部门，要按照当地政府要求，参照《饮用水水源保护区标志技术要求》、《集中式饮用水水源环境保护指南（试行）》，在饮用水水源保护区的边界设立明确的地理界标和明显的警示标志，加强饮用水水源标志及隔离设施的管理维护。

（2）在农村饮水安全工程开工建设前必须先进行水源的预防性卫生学评价。

做好开工建设前的预防性卫生学评价可以根据评价结论制定更加合理的制水工艺，常规检测项目和方案，最大限度的节约建设成本，避免建成后搁置浪费的现象。

（3）缺乏稳定水源的地区，通过新建、改建农村饮水集中供水站水源，或是变更现有水利工程属性。

（4）由城市覆盖农村，形成一个大管网，水源由城市主水源来解决，水源不安全因素就会从根本上解决或者是新建一个大的水源，这个水源是安全的，然后由这一水源来全覆盖，现在的技术上是可行的，从大的水库、地表水水源来考虑，虽然投资非常大，是可以先规划，分步实施。可借鉴地铁修建的模式，先整体全面规划认证可行性后，一步一步延伸覆盖，水源解决了，后面就是管网的铺设、延伸。

（5）加强农村供水水源巡查保护因地制宜地开展水源污染防治工作，加大上游区的环境综合治理，加强执法力度。

2.饮水安全工程建设对策分析

延伸大工程，不再发展小型工程。

（1）做强、做大，延伸大的工程，不再发展小型工程，打破一村一井，单村供水的传统做法，在平原地区，推行“一县一张网，一县两张网”供水模式；在山丘地区，以水库或较丰富的地下水资源为依托，推行“一条流域一张网，一县几张网、网际间互通”的供水模式，在城镇周边地区，利用城市自来水供水管网向周边村庄辐射延伸。

（2）对已建规模较小的饮水安全工程进行改扩建、整合联网，扩大供水规模，提高工程建设质量。

（3）以地表水为水源的农村饮水安全工程必须建立生物观察池，对预防人为投毒和预防突发性污染事件有非常大的必要性。

（4）把快速检测设备的配置纳入工程预算。

3.饮水安全工程后期管理对策分析

水务、环境、卫生要建立联席通报制度，建立县级饮水工程管理机构、降低用电费费用，明确执行农业生产用电。

（1）水务、环境、卫生要建立联席通报制度。

农村饮水安全工程的建设和管理涉及多个部门，建成的工程能否长期发挥工程效益，群众是否长期受益与各部门通力合作密切配合紧密相关，相关部门应建立联席通报制度，定期搜集通报工程运行管理过程中存在的问题和困难，督促相关部门对口落实。

（2）农村饮水安全工程应作为农村重要的公益基础设施来管理。

农村经济的发展决定农村居民的消费能力低，群众筹资积极性不高，支付意愿不强、饮水安全意识薄弱、政策引导乏力度和新的投资体制尚未完善等因素制约，不能以赢利为目的，应作为公益基础设施来管理。

（3）建立县级饮水工程管理机构。

饮水工程受客观条件影响，制水成本各不同。部分平坝地区有一定供水规模的供水站或许收益可观，更多丘陵地区中小型集中供水站利润有限，甚至举步维艰，建立县级饮水工程管理机构可以起到以大代小，以强代弱的作用，以饮水协会或是企业的形式，统一管理县域内所有的农村饮水安全工程，统筹调配资源，在维修资金管理使用、常规水质检测保障、供水站收支成本核算、财务审计、管理人员激励机制等方面有重要意义。饮水安全工程独立运行但是管理统一。

（4）对无法实现统一管理的用水户协会提供公益性工作岗位。

用水户协会的管理人员多数是由村镇的支书或是村镇村民来兼管，没有专门的管理人员，消毒仪器使用状况及消毒剂的投放都存在极大的漏洞，提供公益性工作岗位可以起到更好的管理作用。

（5）加强成本核算，明确按水费收入的10%—20%计提维修资金（20户以下的分散工程除外），经审计部门审计，账目清晰真实反映安全工程运转情况的地方财政部门给予相应的补助。

（6）明确执行农业生产用电，降低制水成本。

4.水质检测对策分析

提升区县疾病预防控制中心检测能力，发挥乡镇卫生院检测作用。

农村饮水安全工程已由农村自来水普及率为主向提高农村自来水水质合格率转变，加上农村饮水安全工程自身不具备检测能力，几年来农村安全饮水工程水质合格率一直在低水平徘徊，农村居民要求喝上安全饮用水的愿望依然强烈。为改变这些状况应着力发挥已有的技术优势。

（1）农村饮水安全工程水质检测能力的建设总体方案由发展改革委、水利、卫生计生、环保部在具体项目建设前组织编制省级总体建设方案应最终送卫生计生委牵头组织进行检测技术复核，而不是送水利部牵头组织进行技术复核。省、市、区县疾病预防控制中心几十年的工作经验积累与专业技术人才配备审定的水质检测方案会更具专业性与可操作性；合理确定水质检测中心的建设内容、标准、管理模式和运行机制可以大大节约资金投入。

（2）农村饮水安全工程在设计初期，必须做好预防性卫生学评价工作，摸清水源地水质的基本资料（污染情况，水源地周围潜在的污染危害），与卫生计生、环保信息互通，资源共享，减少多部门重复工作的成本。根据《生活饮用水卫生标准》（GB3574-2006）确定哪些水质检测指标作为常规检测指标，把非常规指标中常见或经常被检出的有害物质，调整为常规检测项目。

（3）在调研中发现国家投入的72万有些区县虽然修建了水质检测中心，但是存在技术人员难以培养，人员稳定性的问题。建议区县水质检测中心的修建应在本级疾病预防控制中心内设立，与多带带重新修建设立水质检测中心相比会极大的节约建设成本与人力成本，更利于县区一级疾病预防控制整体能力的提升。所以可在现有的区县一级疾病预防控制中心内设立水质检测部门来解决水质检测问题，在此基础上只需要增加检测设备，改造实验室，增加检测项目，无需增加技术人员只需要改变收入分配方式，把检测人员的收入与从事疾病预防控制人员区分开，体现多劳多得的原则，充分调动现有检测人员工作积极性。

（4）乡镇卫生院经过国家不断投入发展相对进入一个稳定期，更上一个平台，可以把分散式饮水工程或是用水户协会管理的农村饮水安全工程的水质检测的快速检测放在乡镇卫生院的检验室，而检测培训任务则交给提供设备的供应商负责。

（5）没有能力修建水质检测中心的区县通过购买三方检测服务来加强水质检测。

5.卫生监督对策分析

保持执法队伍的稳定性、连续性。

（1）经过十多年的探索与发展，卫生监督体制已形成省、市、县（区）三级服务执法体系，农村卫生服务网络建设早已提上日常工作，卫生监督事业是国家实行一定福利政策的社会公益事业，正确处理好社会效益和经济效益的关系，把社会效益放在首位，充分体现公益性，做到便民利民为民。

（2）卫生监督技术支持能力建设经过三年的建设已经完成，为了更好用好这支队伍，要加强队伍的稳定性，稳定才有利于发展，再则卫生监督多疲于现场监督执法工作而无顾及自身素质的提高，要加强专业知识、自身素质的培养。

（3）要充分调动这支队伍的积极性。

（4）加强执法队伍建设的同时充分体现服务意识，大局意识。

（5）在改革调整中如何保持稳定性、机构整体性、工作连续性是当前卫生监督机构必须思考的问题。

    以上是我对我省农村饮水工程建设和监管现状及对策分析的思考。