党的十九大对新时代全面依法治国作出了新的重大战略部署，习近平总书记在十九大报告中明确提出“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”。因此，进一步加强卫生计生监督执法工作显得尤为迫切，结合宜宾县卫生计生监督执法工作实际（以2017年度宜宾县卫生和计划生育监督执法大队工作情况为样本）进行调查研究，分析现状、查找问题，提出相应的对策。

一、宜宾县卫生和计划生育监督执法工作现状

2017年，宜宾县根据省编办省卫计委《关于改革改善市县两级卫生和计划生育监督执法体系的指导意见》、市卫计委《关于改革善市县两级卫生和计划生育监督执法体系的贯彻实施意意见》以及县编办《关于调整宜宾县卫生和计划生育局机构编制事项的通知》等文件精神，通过整合县、乡镇、村三级卫生和计生监督执法资源，进一步优化卫生监督力量，将原宜宾县卫生执法监督大队及乡镇五个监督站调整优化为宜宾县卫生和计划生育监督执法大队，在乡镇挂牌成立卫生和计划生育办公室，在村（社区）建立专兼职卫生和计划生育监督信息员，逐步形成了三级架构的卫生监督体系。

（一）宜宾县卫生计生监督执法大队职责、机构与人员配置情况

1.工作职责。宜宾县卫生和计划生育监督执法大队受宜宾县卫生和计划生育局委托承担国家、省、市规定卫生计生监督执法职责任务；负责宜宾县内学校卫生、公共场所卫生、饮用水卫生、医疗卫生（含母婴保健、中医、采供血）、计划生育、职业卫生、放射卫生消毒产品和涉水产品卫生及传染病等卫生计生相关法律法规的行政执法工作，受理投诉、举报，开展日常执法检查，打击非法行医（含“两非”）和非法采供血血，查处违法行为为。开展国家、省、市、县重大专项检查．参与跨地区重大相关案件的调查；行政区城内卫生计生监督执法法信息的收集、核实和上报：开展卫生计生法律法规宣传教育；负责对乡镇（街道）卫生和计划生育办公室卫生计生监督工作的业务指导；监督检查卫生计生法律法规的落实情况。查处违法行为：严格执行政执法制度、规范卫生计生行政行为；对乡镇卫生计生综合监督执法进行指导和督查，对乡镇卫生计生监督执法人员进行培训、业务指导；受理对违法行为的投诉、举报报：开展卫生计生法律法法规宣传教育和执法检查；完成县卫生和计划生育局交办的其他工作任务。

2.机构设置。在分类管理中，宜宾县卫生和计划生育监督执法大队为参照公务员管理的事业单位，受宜宾县卫生和计划生育局委托，以卫计局的名义，在授权范围内开展具体监督执法工作。在卫计局机关内设政策法规股对大队工作进行监督与指导。

3.人员结构。截止2017年末，卫计局行政执法人员99名，持省政府行政执法证99人，其中：执法大队核定行政执法编制34人，空编7人，不在岗6人，在岗21人，在编在岗21名（含大队长1名、副大队长2名）。学历专业结构为：以执法大队21名在编在岗持证行政执法人员为准，研究生1名，本科18 名，专科3名；医疗卫生专业8名，法学专业9名 ，其他专业4名。年龄结构为：30岁以下4人，31-40岁10人，41-50岁6人，50岁以上1人。从专业、年龄结构上看，这也比较符合卫生计生监督执法工作专业技术性强、工作强度大的特点。

表1：

（二）2017年宜宾县卫生计生监督执法大队工作开展情况

宜宾县面积2940平方公里，辖26个乡镇，535个行政村，45个城市社区，人口105万。全县现有监督服务机构分别为：医疗机构1064家、公共场所164家、生活饮用水9家、职业病卫生1家、学校卫生37家、放射卫生36家、计划生育36家。

1.日常监督开展情况。2017年全年监督查检对象1782户次，出动执法人员8126人次，出动监督车372台次，监督检查中发现问题 381 个，下达监督意见301份。

2.许可件的办理情况。2017年共受理、审查公共场所156户次、生活饮用水卫生许可证到期延续6户、管道分质供水卫生许可申请6户，医疗机构1064户次；公共场所新办证件70个，延续24个，复核13个，变更2个，注销34个；生活饮用水新办证件2个，延续1个，变更2个，注销2个；医疗机构新设置9个，执业登记18个，变更89个，校验1021个，注销2个；放射诊疗医疗机构新办6个，校验35个，变更11个。

3.执法案件查处情况。2017年立案查处案件35起，其中一般程序35件、简易程序0件，主要集中在医疗卫生、公共场所、生活饮用水等领域。罚没款金额仅为5.64万元。没收非法所得2260元。无论是处罚案件数量还是罚没款金额上都足以说明卫生行政执法案件查处仍是我县卫生行政执法工作中的薄弱环节。

4.专项执法工作开展情况。2017年开展的重点专项行动6次,分别为国家、省、市“双随机一公开”专项监督抽检工作，涉水产品专项监督检查，公共场所安全套推广情况专项监督检查，打击非法医疗美容等非法行医专项行动，查处违法违规应用人类辅助生殖技术专项行动，医疗机构分级分类监督指标体系监督检查。另有其他专项行动不一一列举赘述，仅从上述各项工作看，宜宾县卫生和计生行政执法工作在范围广、任务重、责任大、人手少的情况下能基本保障行政执法常规工作的顺利完成，是值得欣慰的。

二、当前宜宾县卫生计生监督执法工作存在的问题及原因分析

近年来，我县在贯彻依法行政工作、执法队伍建设和执法管理上取得了一定的成绩，促进了全县卫生计生工作的健康发展。但是，在实际卫生计生监督执法过程中仍存在不足，有的问题社会公众反映十分强烈，亟待解决，与国务院、省、市、县要求还有很大的差距，成为制约推进依法行政、建设法治政府的短板。

1.依法行政认识不到位。一些领导干部和行政执法人员没有真正将依法行政作为实现行政管理目的的基本方式和重要手段，没有对严格规范文明公正执法的重要性、必要性认识到位，没有充分认识到依法行政是文明、民主、法治国家和法治社会的根本标志，缺乏推进依法行政和执法责任制工作的主动积极性，特别是依法整治卫生计生环境始终没有引起部分领导和有关部门重视，体制不合理，体系不健全，投入难保证，造成卫生计生执法部门难以主动履行法律赋予的职责和权力，执法力度小，执法效率低，重大案件拿不起，一般案件抓不住，执法主体形象没有得到应有的树立。

2．机构级别设置不科学。宜宾县卫生和计划生育监督执法大队机构级别是股级，主要领导仅为科员级别。如此县级机构设置的级别与县级卫生计生局行政执法定位和宜宾县“百万人口大县”的经济社会发展水平是不协调的。而卫生监督机构作为重要民生关注行业的执法部门，其监管对象如公立医院、学校的机构级别大部分与卫生监督机构相当或高于卫生监督机构，卫生监督机构提出的整改要求很多时候都是得不到足够的重视，导致了执法工作威严性受到严重影响，制约着卫生计生领域执法工作的顺利开展。

3.执法人员配置不合理。行政执法人员编制严重不足，与当前市场经济的快速发展和人民群众的健康安全要求存在很大差距，无法适应宜宾县面广量大的监督执法工作需要。执法大队保障编制核定人员34人，在编在岗21人，男女比例4：17严重失调，工作的难度与强度是可想而知的。再因机构改革对人员招录控制严格，宜宾县已连续三年未招人，人员不足已经严重影响到执法工作的开展。同时，基层卫生执法队伍激励机制不健全，职称不能晋升，职务又少，也造成了人才的大量流失。

4.专项经费划拨不匹配。监督执法装备上，当前执法大队配有卫生执法终端10套，执法车辆只有1辆，2011年配备的检测设备因经费、人员、维护等因素大部分没有再使用。经费上，财政全额拔款人员工资、医保等，对上级每年开展的专项经费未以保障，各项工作开展难度较大。

5.执法成本居高不下。在卫生计生行政执法过程中，执法成本主要是案件办理、抽样抽检、日常监督监测、专项行动开展等费用。举一个普通的查处非法行医案件为例，如果执法不顺利的话还需要经过长时间的驻地蹲守、调查取证、行政告知、行政复议、申请法院强制执行等程序，如果调查取证时行政相对人不配合还要采取公安机关协查、公证机关公证等，这些程序走下来，都是需要大量执法成本投入的。过高的执法成本，已导致基层执法不堪重负，严重影响了各项行政执法工作的顺利开展和执法人员的积极性。

6.相对人法制观念淡薄。目前，仍有部分监管相对人法制观念十分淡薄，学法而不依法，知法而不守法，给管理工作带来很多不便。

7.执法保障措施不完善。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确指出“依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。”但是在平时执法中，我们感到监督执法手段落后，监督执法措施不力，执法有保障很难落实，不能很好地维护国家法律的严肃性，一些违法行为没有得到应有的法律制裁。突出体现在：一是调查取证难。一些违法当事人对调查工作不配合不理不睬。二是文书送达难。一些违法当事人通知不到场，到家中找不到人，有些违法当事人拒绝在各种案件文书上签字，给案件的调查、处理及有关文书的送达带来很多不便。三是案件执行难。有些违法当事人不接受行政处罚，声称“罚款没有，要命一条”。案件移交法院强制执行，执行难度也很大，在案件移交强制执行上，我们无疑也有所顾虑与保留。

三、 加强宜宾县卫生计生监督执法工作的对策

为解决实际工作中存在问题，使卫生计生监督执法工作全面提升。严格按照卫生计生有关法律法规，不断增强服务意识，转变执法理念，完善指导措施，创新执法方式，实现卫生计生监督执法工作规范化、制度化、法制化。

1.追本溯源，提炼核心价值。深入学习党的十九大精神、习近平新时代中国特色社会主义思想，深刻领会习近平总书记来川视察重要讲话精神以及彭清华书记全省市厅级主要领导干部读书班上的讲话精神，提炼宜宾县卫生计生监督执法核心价值体系，形成有宜宾县特色的以“厚德、广能、崇法、公正”卫生计生监督精神、“依法行政、捍卫健康”卫生计生监督使命和“公正廉洁、勤政有为、专业引领、创新跨域”卫生计生监督核心价值观为主要内容的核心价值体系。以认知、认同、践行核心价信值体系为导向，进一步凝聚全县卫生计生监督执法队伍心力，提高队伍自豪感和自信心。

2.转变观念，提高执法效能。把提高卫生计生监督执法实效，作为转变职能、强化服务的重要内容。要努力践行执法为民工作理念，贯彻落实党的十九大对新时代全面依法治国作出的重大战略部署，切实转变观念，从讲政治的高度、从保障全县人民生命健康安全和维护社会稳定的大局出发，重视卫计监督执法工作，重视对执法大队工作开展的指导。

3.明确职责，完善执法体系。进一步明确卫生和计划生育监督执法工作职责，加强对执法大队的工作指导和保障，督促执法大队加快督导乡镇政府按照属地管理、重心下移、权责一致要求，建成统一、高效的基层卫生计生监督执法协管队伍的进度，解决好基层“看得见、管不着”和执法力量薄弱等问题。不断完善覆盖全县的三级卫生计生综合监督网格体系，实现卫计监督执法职能统一、资源整合、队伍融合，保障卫生计生监督执法各项工作顺利实施。

4.创新形式，提升队伍素质。“打铁还需自身硬”要抓好监督执法工作，必须建立一支专业素养高、业务能力强的执法队伍。要认真学习领会党的十九大会议精神以及习近平新时代中国特色社会主义思想关于依法行政内容的科学含义，定期组织专题讨论，采取“请进来”“走出去”等形式，开展学术培训、案件点评、办案能手、执法演练和知识竞赛等专项活动，使学习培训形成制度化、常态化、科学化，努力提升执法队伍的综合素质。通过培训着重提高队伍对法律法规更新点的掌握能力、对法制宣传教育的语言表达能力、对执法文书的制作运用能力、对快速检测技术的操作能力、对违法行为的观察判断能力等，才能在实际工作中做到依法行政、规范执法、文明执法、秉公执法。

5.建章立制，规范执法行为。卫生计生行政部门，既是卫生计生监督执法机构，又是执法工作的内部监督机构，权大责重。因此，在抓好法制归口管理的同时，要健全完善卫生计生监督执法管理制度，行政执法人员管理制度，行政执法公开制度，重大案件审批、查处、备案制度，执法过错与错案追究制度以及评议考核制度等，依靠制度强化管理，规范行政执法行为，严格做到主体合法、依据合法、行为合法、程序合法，确保执法恰当。对于越权执法、滥用职权和玩忽职守，失职、渎职的执法人员，要调离执法机构，涉嫌违法犯罪的，依法移交司法机关。对于侵害执法人员正当执法权益的，要感同身受，依法保护，打造坚强的维权后盾，要让制度为担当者担当、为干事者撑腰。

6.理顺关系，推动联查共治。在面对当前基层执法形式严峻的情况下，卫计局要在自己的职权范围内做好工作之外，主动争取县委、县政府及相关部门的支持，与公安、检察、食药、新闻、教育等部门加强沟通与配合协调，健全建立联合执法机制，尤其加大执法力度，强化防范和打击无证行医联动机制，实实在在的落实和完善多部门联合监督执法机制，特别是完善与公安部门建立打击“非法行医”等监督执法与刑事司法衔接机制。完善与工商、教育、药监等部门的联合执法工作机制，巩固部门间的联席会议、联合执法、线索移交、情况通报等制度，确保监督执法工作落实到位。

7.创造条件，提供坚强保障。执法经费上：按照《行政处罚法》关于行政执法经费应列入财政预算相关规定，在保障行政执法现有经费的同时，适当向监督执法工作倾斜，保证执法所需；切实解决交通、通讯手段、检查监测设备等硬件建设问题。执法信息上：做好新法规、新讯息上传下达工作，努力做到信息准、传递快，问题处理及时。人员配置上：卫计局迅速与县委、县政府报告执法现状，积极争取县委、县政府支持，加强与县政府编制办的联系，增加执法人员编制，采取公务员招聘、考调、借用等方式充实行政执法人才队伍；妥善解决执法人员的待遇和职称等问题，为执法人员创造必要的工作生活条件。执法手段上：加强与公安机关的联系，树立行政执法部门的权威，维护法律的尊严；对拒绝、逃避、不接受行政执法调查的，或者对依法行政调查不配合、不理睬的，邀请公安机关协助进行强制传唤，对传唤后，仍不接受调查的，可根据《治安管理处罚法》的有关规定给予处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任，让那些拒绝、阻碍行政执法的人员彻底受到法律的制裁。处罚执行上：积极推行诚信机制和“黑名单”制度，将存在严重违法违规或累教不改情形的被监督单位和个人列入“黑名单”，一经确定及时向社会公示；黑名单制度要实行跟踪监督、动态管理，对已按要求整改且未在公布周期内发生“黑名单”规定情形的被监管单位，应将其从“黑名单”上删除。另外，要将监督检查结果与医疗机构校验、评审、不良执业行为记分管理等挂钩，对发生违法违规案件的机关、事业单位和党员干部，及时录入宜宾市党员干部违法信息交互平台，依法纳入社会诚信体系，配合宜宾县信用体系建设建立联合惩戒机制。综合上述保障措施，确保我县卫生计生监督执法工作正常有序地开展。

8.加强宣传，维护执法尊严。“宣传工作走在前，任何事情都不难”，只有加强法制宣传，让人民群众知法，他们才能守法。在执法工作中，要把宣传和普及卫生计生法律法规摆上重要位置，建立法制宣传教育的长效机制，加大宣传力度，通过举办法制培训班、印发法制宣传材料、送法律法规走街入户等多种形式，让广大群众知道哪些是法律允许做的，哪些是法律禁止的。针对卫生计生法律法规的内容，分步骤、分行业、有重点地举办法制培训班，尤其利用好乡镇卫计办的基层优势，发挥村级信息员的能动性普及法律法规，提高群众法制意识，增强守法的自觉性。做到执法和普法相结合，在执法检查中要向管理相对人宣传法律，让他们知道违反法律应受到何种处罚，消除他们的对抗心里和过激行为，取得他们的配合和支持，捍卫行政执法尊严。同时，主动及时向社会公布各项执法信息，曝光典型案例和查办大案要案的情况，提高执法工作的威慑力和社会认知度。