苍溪地处四川盆地北缘、大巴山南麓之低、中山丘陵地带，幅员2346.46平方公里，辖39个乡镇、718村、87个居委会，全县户籍总人口80余万人，是国家级贫困县。我县于1996年被列为四川省首批卫生监督体制改革试点县，组建了县卫生局综合执法队，2002年11月正式挂牌成立苍溪县卫生执法监督所，2009年参照公务员法管理，2016年更名为苍溪县卫生和计划生育监督执法大队，人员编制26名，实有在岗人员23人。基层卫计综合监督执法经过多年改革和实践，始终处于不稳定、不成熟状态，有成绩，也有不足，县区一级综合监督执法工作面临的问题和困难颇多。

一、关于综合监督执法工作

1、县区基层卫计综合监督执法内容多、任务重，风险高，职责边界不清。从部门之间来看，学校卫生、饮用水卫生和公共场所卫生监督与其他部门职能有交叉、有重叠。学校、供水单位有既定的行业主管部门，公共场所经营单位也完全可以由市场监管局统一管理。实现行业统管，既有利提高管理效率和水平，也有利于明确监管责任和义务。卫计部门负责这些行业的卫生监督，面临基层人手不够，规制手段不多，监管效果不显的问题，更多的时候是承担监管不力的责任，成为被“问责”、“追责”的对象，而行业主管部门却可以置身事外，这种执法风险长期存在。实现行业统管与2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中“深化行政执法体制改革”精神、原则是一致的。

从部门内部来看，综合监督执法机构时常要承担很多非行政执法任务，卫计监督综合执法工作业务必然受到影响。因此厘清卫计行政管理与行政执法边界，明确各自职责和工作内容，有利于综合监督执法工作正常开展。

2、基层综合监督执法机构能力建设跟不上形势需要。卫计综合监督执法业务门类繁多、专业性强。一是人员编制不够，事情多、任务重、人手少、保障不到位，工作疲于应付，业务更难钻精做深；二是专业监督人才缺乏，现有人员的后续培训学习不足，新上岗人员存在成长期，与现实的工作要求和任务严重不相适应；三是现场快速检查设备缺乏，使用维护成本较高，操作使用人员知识、经验不够。

建议：一是鉴于卫计法规政策繁多和修订变化较快的情况，厘清综合监督执法门类，编制最新版法规、技术规范、标准工作手册，或者对已修订的法规在网站上尽快维护更新，分门类、分专业设立相关版块，便于基层执法人员查阅引用；二是加强执法业务培训，将课堂理论知识传授与现场实践操作相结合，不搞压缩式、过场式培训，强化培训学习效果检验，做到培训一次，消化一次。三是对中西部地区基层综合监督执法机构能力建设进行倾斜，对现场快检技术的长期开展予以保障，并加强基层快检人人员业务培训。四是根据行政强制法的规定，能否设计一套从受理到结案的卫计行政强制专用文书，统一规范各类卫计行政强制的流程图和实施程序，明确卫计行政处罚中行政强制的办理原则。

3、基层职业卫生监督执法工作面临困难较多。根据中央编办于2010年10月8日印发的《关于职业卫生监管部门职责分工的通知》，基层卫生监督机构根据上级安排主要是承担医疗机构放射性危害控制的监督管理，对职业卫生涉及的其他领域、其他行业基本上处于监督空白。其次，基层职业卫生监督专业人才、工作设施设备也相对缺乏，业务知识、工作流程相对不熟悉。再次，这些行业和领域涉及面宽量广，任务基数大，卫计部门对这些行业和领域没有审批许可权，只有监督职责，工作难度较大。要开展好此项工作，需要自上而下建立职业卫生监督体系，明确层级分工和责任，加快培训专业人才，强化工作专项保障。

二、关于监督体系和队伍建设

1、关于县区基层监督执法任务。卫计综合监督具体工作的最终落实也多在县区一级。目前，县区基层主要承担医疗卫生、公共场所卫生、生活饮用水卫生、学校卫生、放射卫生监督和计划生育、母婴保健、血液安全、传染病防治、医疗美容等监管任务。按照工作类别又可分为日常监督、行政许可和行政处罚。县区综合监督执法机构限于级别、编制等情况，不可能分专业成立一一对应的内部执法机构，每个人都是实实在在的“综合”监督执法人员，“上面千条线，下面一针穿”、“杂货篮子一背篼”。这样势必影响工作质量和效率，难以做到“术业有专攻”，多是疲于应付。

2、目前县区基层监督队伍存在的突出问题主要是机构性质问题和人员编制问题。一是卫计综合监督执法机构未按照执法单位予以对待，机构被定为参照公务员法管理的事业单位，人员是“参公人员”，机构性质与机构职能不对称；二是按照省级（四川省十二五医药卫生事业发展规划）确定的标准，每万人口配备1名卫生监督员，现有编制远远没有达到。越到基层，越是要落实工作，越需要有人做事。三是地方财政预算人头经费仅8000元左右，不能满足执法工作需要；四是快速检测设备和试剂、执法记录仪等取证设备缺乏，基层经费预算也不能保证长期购买和维护。五是车改时移交了原有的执法车辆，执法用车必须向机关事务管理局申请，有则可用，无则不能用，对开展综合监督执法特别是应对突发事件、举报投诉查处形成严重制约。建议从国家层面积极协调有关部门，对编制、人员、经费、车辆、执法设备给出与工作职责任务相匹配的明确的配置指标，做出硬性的规定，层层落实到位，保障卫计综合监督执法工作正常开展。

3、深化综合行政执法体制改革对卫计综合监督执法既是机遇又是考验。紧紧抓住党和国家深化综合行政执法体制改革有利契机，完善卫计综合监督执法顶层设计和上层建筑，夯实基层基础，深入研究解决制约发展的问题，争取确定卫计综合监督执法机构性质和地位，进一步明确职能职责、工作内容和任务，加快机构建设和业务管理，这样必将促进综合执法不断向前发展。建议仿照公安队伍“警衔”制度，创设卫计监督员衔级制度，规范队伍建设和人员管理。同时建议探索建立卫计监督执法人员“免责条款”制度规定，从制度层面减少执法人员非因主观故意引起的被问责、追责事件，保护工作积极性和队伍稳定性。

三、关于改革和创新监督手段和模式，加强事中事后监管

1、国家卫计监督信息系统可以根据基层实际减少不必要的任务指标，优化版块设定，加强维护管理，提高网速和使用效率。比如监督覆盖率的问题、监督频次的问题，基层现有人员与面临的卫计综合监督各专业任务，实难达到。同时能否实现与医疗机构电子化注册信息系统的无缝对接、与政府一体化政务平台的信息互通共享，避免基层反复录入、重复录入，耗时费力。各种网络系统的资料录入、信息报送和学习任务占用了基层大量的时间和人力。

2、通过信息化手段实施精准的执法活动，为人民群众生活提供更为便利的服务，需要建立庞大的数据库和网络体系支撑，而基层的信息化建设是比较滞后的。通过配备平板、便携式打印机、4G网卡等移动执法终端，完善软件设计匹配，实现与卫计监督信息系统的对接，减少监督信息录入次数，提高现场执法办公效率，缩减被监督对象办事时间和次数，方便群众生产生活。基层依托医疗机构电子化信息系统，实现医疗机构在行政审批环节如申请许可、变更、校验、延续等事项的网上咨询、提交和受理申请。

3、加强事中事后监管主要是实施好“双随机”抽查，科学合理设定国抽、省抽和市县抽取的任务清单和指标，按层级实施，淡化监督覆盖率、监督频次等人员配备与任务不相适应的指标，提高双随机抽查的权威性。同时推进行业量化分级管理，利用有限的人力有针对性地开展综合监督工作。

四、关于医疗卫生行业综合监管工作

1、完善法规政策和配套制度建设，做到执法有据，有法可依。比如诊疗科目名录，一级科目和二级专业的关系给出明确界定和权威解释；又比如《手术分级管理办法》已出台实施，是否可以制定手术分级管理目录，以便登记诊疗科目时可以核定手术范围，等等。

2、卫计行政部门内设机构依据职责实施，属于行政执法业务的由卫计综合监督执法机构依据职责实施。进一步明确卫计行政部门内设机构和卫计综合监督执法机构在医疗机构行政审批、行政许可和日常监管、行政处罚方面的职责分工，做到权责明晰、工作有序、保证效率。