一、案情简介

2016年8月，某市卫计委接到媒体举报，称某市有一住宅小区多年未取得卫生许可证进行二次供水。某市卫计委立即指派执法人员前往调查，现场发现，该小区的二次供水设施设备正常运行，正在对住户进行供水。有一名自称是W物管公司工程部经理的男子（谢某）陪同检查，称该小区和物管公司都没有就供水行为申办过卫生许可证。在调查过程中，谢某出具了W物管公司的法人营业执照和授权委托书，但均未加盖公司印章，也没有法定代表人签字。执法人员向要求谢某通知W物管公司依法接受调查和询问，但该物管公司法定代表人始终不出面、不配合。执法人员前往W物管公司登记的住所地进行调查取证，法定代表人仍避而不见，其工作人员也拒绝提供联系电话。谢某也无法进一步提供证明其员工身份的证明材料。

调查因此而陷入僵局，执法人员还通过多次实地走访发现，因小区业委会本身及其与W物管公司之间积怨已深，导致上届业委会到期后未改选出新一届业委会，以至物业合同到期后，未再与W物管公司续约。但自称是管水人员的谢某和街道办事处工作人员都证实，谢某仍代表W物管公司从事某小区的供水管理和维护活动。

二、调查取证方法及证据采信

在案件调查的过程之中，由于W物管公司不配合调查，拒不提供与案件事实相关且符合证据形式的证据材料，给本案违法事实的认定带来一定难度。执法人员积极转变办案思路，借鉴“零口供”执法办案模式——即不依靠当事人自认，而是通过拓展取证方法，收集其他客观证据，形成严密证据链。

（一）认定违法行为的前提——无证开展二次供水活动确实存在

在调查初期，虽然自称管水人员的谢某承认，涉案小区和W物管公司均为申办过供水许可证。但由于谢某未取得W物管公司的合法授权，其代表W物管公司承认未取得供水许可证的证言真实性存疑。某市卫计委遂向小区所在地区卫计局致函，查询该小区的供水许可证申办情况。区卫计局回函确认：在某市卫计局调整下放的二次供水卫生许可名单中没有该小区，同时该小区也未向区卫计局申办过供水许可。

根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释〔2002〕21号）第六十三条：“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；”的规定，某区卫计局出具的公函属于证明力最高的书证，且属于直接证据，清楚、直接的证明了本案违法事实的存在。

（二）认定违法主体的核心——物业服务合同关系实际存在

基于无证供水行为确实存在，因此本案的争议焦点在于，如何用有效证据将违法主体和违法事实关联起来，环环相扣形成证据链。

1.被处罚主体资格证明材料

本案中，仅有谢某提供的一份未加盖公司印章的W物业管理公司营业执照复印件。由于谢某未获得有效授权，由其签字确认的复印件的证据形式不合法。某市卫计委决定向市工商行政管理局查询企业档案登记，同时执法人员登录某市政府公布的某市信用网查询了该公司的登记情况，由此获得了W物业管理有限公司的企业信息。经对比，工商部门、信用网查询结果与谢某提供营业执照复印件信息一致，予以采信。另外，信用网查询结果显示，谢某是W物管公司股东之一。

2.物业服务关系实际存在

经过多方调查，市卫计委认定W物管公司与某小区之间的物业服务关系实际存在，W物管公司是供水系统的实际运行、维护主体。

首先，执法人员实地调查发现，小区设置有“物业管理处”，墙壁上贴有W物管公司的标志，公示的信息中包括部门负责人和工作人员的照片和电话（包括谢某）。在小区一电梯口的墙壁上，还贴有成都市鸿盛物业管理有限公司蜀都花园管理处关于结算水电物管费的温馨提示等资料。这与谢某接收询问时的证人证言一致。

其次，执法人员走访了小区所在社区居民委员会，取得了该居委会出具的《情况说明》，并获得居委会工作人员梁某的证人证言，均证明：因小区业委会自身原因，上届业委会到期后未改选出新一届业委会，以至物业合同到期后，未再与W物管公司续约，而谢某仍代表W物管公司一直从事某小区的供水管理和维护活动至今。

以上证据相互印证，证明了W物管公司与小区之间实际存在物业服务关系，是小区二次供水行为的实际经营主体。

（三）采信违法证据的关键——证实谢某的员工身份

本案中，谢某参与调查始末，签署了现场笔录，并配合执法接受了多次询问，其询问笔录中有大量的证明违法行为存在的关键信息。但是，谢某始终不能出具合法有效的授权文件，其身份和现场笔录、询问笔录的证据能力存疑（虽然谢某自称W物管公司管水人员，但根据证据学理论，身份关系不能自认）。执法人员通过以下方式证明了谢某是W物管公司的员工，采信其作为证人身份签署的现场笔录和询问笔录。

1.某市卫计委致函某市社会保险事业管理局，查询谢某社会保险参保情况，某市社会保险事业管理局查询结果为，谢某2015-2017年均由W物管公司缴纳社会保险，由此证实谢某为成都市鸿盛物业管理有限公司员工。

2.居委会工作人员梁某证实谢某一直以W物管公司管水人员身份负责小区二次供水的经营和维护，与小区设置的“物业管理处”显示情况一致，予以采信。

综上，证实谢某为W物管公司员工，其身份得以确定，签署的现场笔录、所作证人证言均具有合法性、关联性、客观性。

三、讨论分析

（一）“零口供定罪”概述

所谓“零口供定罪”，是刑事侦查活动中常用的概念。在刑事审判中，犯罪嫌疑人陈述被称为“证据之王”，但若过度追求“口供”，容易造成刑讯逼供等违法行为发生，而“口供”本身还具有高度被推翻可能性，极其“不稳定”。因此，近年来公检机关在侦查活动中越来越提倡“零口供定罪”——当侦查机关将犯罪嫌疑人的口供呈至检察机关提请批捕时，检察机关视其供述为“零”或犯罪嫌疑人或被告人对其涉嫌的犯罪事实不做供述，办案人员通过在案的其他证据进行论证，以证明其有罪。2012年修订的《刑事诉讼法》第五十三条第一款规定：“对一切案件的判处都要重证据，重调查研究，不轻信口供。只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚；没有被告人供述，证据确实、充分的，可以认定被告人有罪和处以刑罚。”更进一步强调了“零口供定罪”规则。

（二）“零口供”规则在行政处罚中的应用

行政处罚案件中，当事人陈述也往往成为认定违法事实的关键证据，因为这一类型证据比较直观、充分。在卫生计生行政执法实践中，许多基层监督人员多年来形成固化思维，认为凡是行政处罚案件，都必须有当事人签署的现场笔录、必须获得当事人供述违法行为的询问笔录。甚至认为，仅取得现场笔录、询问笔录就可以认定违法行为，而忽略了其他证据。

在行政处罚案件中借鉴刑事侦查的“零口供定罪”，就是提倡行政机关执法人员必须重视、利用整个证据链，不倚重当事人的“口供”，而是注重行政处罚过程中“口供”之外的其他证据。《行政诉讼法》中规定了八种证据类型，只要证据符合真实性、关联性、合法性的要求，通过审查判断证据和综合运用证据的证明过程，形成完整的证据体系，排除一切合理怀疑，即可以作为定案的依据。如书证、物证这类稳定且不容易被推翻或随意否认的证据形式，更加准确、直接的证明违法行为。

（三）借鉴“零口供”规则采集证据的重要意义

1. 借鉴“零口供”规则采集证据更符合“证据确凿”判定标准。《行政诉讼法》第五十四条规定“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。……”“零口供”规则提倡执法人员充分调取法律规定的八种证据形式，重书证、物证，不多带带倚靠当事人陈述认定违法行为，更符合“证据确凿”这一判定标准。

2.借鉴“零口供”规则采集证据更适应执法实践需要。随着全社会法律意识的不断提高，执法人员越来越难以当场取得当事人承认违法事实的陈述和笔录，强调“零口供”执法办案模式，能够拓展执法人员的办案思维，提高办案人员的取证能力，降低案件败诉风险。

（四）思考建议

行政机关在调查取证时要严格按照法定程序收集证据，且收集的证据在形式上要符合《行政诉讼法》、《卫生行政处罚程序》中关于证据形式的规定，以保证证据的合法性；《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十六条规定了在行政诉讼中如何认定证据的真实性，因此，行政机关在“零口供”行政处罚取证时必须以原件为主，即使使用复印件也应当仔细逐一核对，既要跟相对人阐明伪造证据的后果，也要通过自身严谨判断，确保无误；行政机关在收集证据时，也要注意收集的证据材料与案件待证事实之间是否具有某种直接或间接的关系，如果收集的证据与要证明的事实没有联系，即使大量收集，也无法证明案件事实。

综上，当事人陈述并不是行政处罚决定所依据的证据的必备内容，只是证据形式中的一种。执法人员应打破过度追求当事人陈述这种固化思维，灵活运用法律规定的八种证据形式，不倚重证人证言，扎实稳健收集各种相关证据、规范取证行为，切实维护人民群众的生命和健康。