内江市卫生和计划生育监督执法支队  段春燕

农村饮用水安全问题事关农村社会稳定、经济发展和广大农村居民的身体健康，因此做好饮用水安全保障工作是维护最大人民群众根本利益，也是构建社会主义和谐社会的重要内容。今年，内江市大力推行农村供水向集中化、规模化、标准化发展，加快城乡供水一体化进程，真正实现城乡居民供水服务均等化。政府通过 “新建、扩建、延伸” 等措施大力发展规模化供水工程，逐步与农村现有的自来水管网连接以实现城乡联网供水全域覆盖，使农村居民直接饮用县（市、区）自来水，彻底解决农村居民饮水安全问题。但同时由于乡镇管网陈旧老化，并网后依旧出现管网末梢水质达不到生活饮用水卫生标准的情况，对此类违法行为在进行行政处罚时法律适用存在颇多争议，本文旨在对我市某县近期立案处罚一起供水单位供应的饮用水不符合国家生活饮用水卫生标准的案例，对《生活饮用水卫生监督管理办法》、《四川省村镇供水条例》及《四川省生活饮用水卫生监督管理办法》适用进行探讨。

一、案情简介

2017年 3月、7月，某县疾控中心对该县新店镇、向义镇、东联镇、高石镇、龙会镇、靖和镇六个乡镇的末梢水进行水质检测，检测结果显示水质均达不到国家生活饮用水卫生标准。根据县疾控中心的检测报告结果，某县卫生和计生监督执法大队立即开展调查，经现场走访、调查取证核实发现：威远县新店镇、向义镇、东联镇、高石镇、龙会镇、靖和镇等六个乡镇的末梢水是由该县城乡供水有限责任公司购买该县清溪水务公司生产的符合国家生活饮用水卫生标准的饮用水，通过其公司铺设的东线、南线输水管网经5个加压站加压、消毒处理输送至新店镇、向义镇、东联镇、高石镇、龙会镇、靖和镇全镇及界牌镇部分村。

依据《生活饮用水卫生监督管理办法》中对二次供水的释义（二次供水：将来自集中式供水的管道水另行加压、贮存，再送至水站或用户的供水设施；包括客运船舶、火车客车等交通运输工具上的供水（有独自制水设施者除外）。），某县卫生计生监督执法大队初步认定该县城乡供水有限责任公司东线、南线供水的方式属于二次供水，其供应的饮用水经检测不符合国家生活饮用水卫生标准的行为，违反了《生活饮用水卫生监督管理办法》第六条的规定供水单位供应的饮用水必须符合国家生活饮用水卫生标准。2017年10月19日，某县卫生计生监督执法大队依据《生活饮用水卫生监督管理办法》第二十六条第一款第四项的规定，对该县城乡供水有限责任公司做出了行政处罚，责令其限期改进违法行为，并处以3000元人民币的罚款。

当事人某县城乡供水有限责任公司接到行政处罚事先告知书后，于2017年10月23日做出了陈述和申辩：一、被处罚主体错位。3月、7月检测的水样为6个乡镇的末梢水，依据公司与乡镇水厂签定的供水合同，供水区域的主干管由公司负责，结算表后的水质和水量由乡镇水厂负责。二、适用法律有异议。1、本案应该适用《四川省村镇供水条例》。《生活饮用水卫生监督管理办法》属部门规章，《四川省村镇供水条例》是四川省人大制定的地方法规。2、执法主体应为县水务局。依据《四川省村镇供水条例》第四十九条规定，供水水质未达到国家生活饮用水卫生标准的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令限期整改，逾期不改或整改不合格的，对供水单位处以五千元以上二万元以下罚款。

二、法律选择适用分歧

本案在合议过程中,对当事人某县城乡供水有限责任公司供应的饮用水不符合国家生活饮用水卫生标准的行为法律适用存在两种不同意见：

一种意见认为：依据《生活饮用水卫生监督管理办法》中对二次供水的释义，其公司东线、南线输水管网经5个加压站加压、消毒处理输送至新店镇、向义镇、东联镇、高石镇、龙会镇、靖和镇全镇及界牌镇部分村的供水方式属于二次供水，其与乡镇水厂签定的责任合同为两家单位的内部合同，其公司管网与乡镇水厂管网并网后乡镇水厂对管网水未另行加压、贮存、消毒，只是一个延伸管网，责任主体仍为某县城乡供水有限责任公司。依据《生活饮用水卫生监督管理办法》第二条  本办法适用于集中式供水、二次供水单位（以下简称供水单位）和涉及饮用水卫生安全的产品的卫生监督管理。故该县城乡供水有限责任公司作为二次供水单位适用《生活饮用水卫生监督管理办法》对其进行行政处罚。其供应的饮用水经检测不符合国家生活饮用水卫生标准，违反了《生活饮用水卫生监督管理办法》第六条，依据《生活饮用水卫生监督管理办法》第十六条县级以上人民政府卫生主管部门负责本行政区域内饮用水卫生监督检测工作，按照第二十六条第一款第四项应由卫生计生行政主管部门对威远县城乡供水有限责任公司做出行政处罚。某县卫生计生监督执法大队、卫生计生局责令其限期改进违法行为，并处以3000元罚款法律适用无误。

另一种意见认为：按照《四川省村镇供水条例》，四川省行政区域内从事村镇供水、用水及相关监督管理活动，适用本条例。故不管是二次供水还是乡镇集中式供水，只要是在乡镇开展的供水行为都为村镇供水，故执法主体应为水行政主管部门，卫生行政主管部门只需将检测结果函告水行政主管部门就行。

三、个人观点

（一）《生活饮用水卫生监督管理办法》第二条：本办法适用于集中式供水、二次供水单位（以下简称供水单位）和涉及饮用水卫生安全的产品的卫生监督管理。《四川省村镇供水条例》：四川省行政区域内从事村镇供水、用水及相关监督管理活动，适用本条例。在选择法律适用上，《立法法》第九十五条地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院提出意见，提请全国人民代表大会常务委员会裁决。现在无裁决依据时，执法主体即可为卫生行政主管部门，也可为水行政主管部门。

（二）《生活饮用水卫生监督管理办法》和《四川省生活饮用水卫生监督管理办法》都有二次供水的相应条款，《生活饮用水卫生监督管理办法》属国务院部门规章，经住房城乡建设部常务会议、国家卫生计生委委主任会议审议通过并于2016年4月17日发布，2016年6月1日起施行，是目前生活饮用水相关法律法规中最新的。《四川省生活饮用水卫生监督管理办法》属地方政府规章，两者具有同等效力，但前者比后者晚发布1月实施，根据《立法法》有关规定，新的规定优于旧的规定，故《生活饮用水卫生监督管理办法》更适用。

四、思考与建议

（一）修定法规，适应新形势。

目前，饮水安全和卫生问题已成为全球性的重大战略问题，也是一个非常重要的民生问题，充分认识农村饮用水安全工作的重要性、紧迫性和艰巨性，切实加强农村饮水安全管理，为改进农村饮用水水质差的问题，城乡供水一体化进程是农村饮用水改革发展新形势。现有的涉及饮用水法律法规对这一新形势下的新生事物没有相应的规定，法律释义和条款的不明确，导致在监督执法过程中存在争议，因此迫切需要修定和完善现有饮用水法律法规，以适应新形势下卫生监督执法工作的需要。

（二）明确部门职责，强化综合监管。

农村饮用水安全问题重点是建设，关键在管理。要明确各部门职责，协调相关部门的职能，加强监督检查，加大执法力度，依法打击不法行为，逐步推进农村安全饮水工程建设。

（三）加强培训学习，提高能力水平。

随着农村饮用水社会化程度加大，饮用水卫生监督执法面临的新问题、新挑战日益增多，卫生监督执法部门作为饮用水法律法规的执行者之一，要不断与时俱进。进一步加强业务培训，提高自身业务能力，学习相关的饮用水卫生监督业务知识和相关法律法规，掌握饮用水卫生行政执法的新技巧新方法，使卫生计生监督执法上新台阶，确保农村居民吃上放心、安全的饮用水，让农村居民的身体健康得到保障。

2017年11月20日