——绵竹市卫生执法监督大队 郑东林

在全面推进依法治国法制体系总目标下，如何依法行政、严厉开展打击非法行医工作，切实保护人民群众健康权益和生命安全，有效规范管理医疗服务市场已然成为卫计执法监督工作当下不得不思考的重点。

非法行医行为不但影响了正常医疗服务秩序，给卫计执法监督管理工作增加难度，更严重的是存在医疗安全隐患和可能产生的恶劣社会影响。从2005年全国开展集中打击非法行医专项活动以来，全国各地掀起了声势浩大的“打非专项行动”，卫计部门与相关职能部门密切协作，狠狠打击了非法行医者的嚣张气焰，打非工作取得了显著成果，但随着“打非”工作的深入推进，该项工作出现了新情况、新问题，而从事非法行医活动的不法分子想方设法逃避打击，从公开转为地下、从集中变为分散、从“单兵作战”发展为多人“分工合作”等，非法行医形式多样，卫计执法工作面临严峻考验。现就我市打击非法行医工作开展情况及存在的难点等进行分析和探讨，有不当之处还望批评指正。

   一、我市打击非法行医工作开展情况

从2005年全国开展集中打击非法行医专项活动以来，为了使打非行动取得实效，我市坚持集中行动与日常巡查监督相结合，加大了对辖区内集贸市场、城郊结合部的游医和美容机构的医疗美容服务的执法检查，严厉打击各种形式的非法行医行为。2014—2017年9月，查处非法行医56起，立案56件，没收非法行医的药品（器械）等80公斤，没收违法所得人民币5400元，罚款人民币65750元，办结56件，案件办结率100%。医疗服务市场基本上得到了规范。

二、非法行医产生原因

（一）社会历史原因

随着我市的城市化进程，城乡结合部所在地村卫生站由于地理位置发生变化，乡村变为城市（社区），村卫生站自然消亡，而相应村卫生站的乡村医生身份尴尬，且不具备在村卫生站以上级别医疗机构执业资格，年龄偏大者多为受教育程度不高、学历偏低人群，报考执业证、资格证无门，且自身不具备其他技能，只能以行医维持生计；还有部分有跟师经历的牙医，未经过正规医学院校学习，要参加全国执业医师考试并取得医师执业证书存在较大困难，加之缺乏卫生法律法规知识，法律意识不强及医疗体制和社会保障体系存在一定的缺陷导致“看病难、看病贵”问题没有得到彻底解决。

（二）相关法律法规完善、更新滞后，卫生执法环境不容乐观

目前打击非法行医常用的法律规范当属《医疗机构管理条例》，而该部《条例》1994年出台，距今已23年有余，其中有些法律条款已不适应当今医疗新领域的新情况。例如《条例》规定最高罚款1万元，这对于非法行医者而言根本无法起到警示、震慑作用；虽然《刑法》规定：对未取得医师执业资格的非法行医者情节严重的，处有期徒刑或罚金等，但“情节严重”无具体标准、界定困难。在“打非”实践中从事非法行医活动人员流动性大，执法者不易立案、取证困难，处罚执行更难；非法行医窝点即便被查处取缔，不法分子可以迅速另起炉灶“打一枪换一个地方”，与执法者玩“猫捉老鼠”。

卫生执法在当今社会整体执法环境较差的情形之下执法难度可想而知。暂且不说卫计监督员在执法过程中缺乏强制力与约束力，就连要进入某些涉嫌非法行医的场所（如出租房、私人住宅等）都须辖区派出所民警配合。在执法过程中一旦遇上规模较大、雇佣社会闲散人员充当“医托”的不法行为时执法难度陡然上升，部分非法行医者还鼓动一些不明真相的群众谩骂、甚至围攻执法人员，致使卫生执法人员人身安全面临威胁。

（三）基层卫计执法力量薄弱

卫生执法监督队伍建立之初，特别是基层卫生执法队伍多是从医疗卫生单位内部产生，人员法律素养普遍不高，执法水平参差不齐；基层执法队伍执法人员平均年龄偏大，六零版、七零版监督人员成为执法监督生力军；在政府职能调整过程中造成人员减少，执法队伍长时间未注入新鲜血液、缺编现象严重。就是这样一支队伍在打击非法行医工作中承担着主要任务，面对日益活跃的医疗市场和屡禁不止的非法行医行为，基层卫计执法监督力量的薄弱严重制约了执法力度与执法效果。

（四）非法行医违法成本低，违法利润高

非法行医的机构或个人均以牟利为目的，但其因非法行医受到的制裁或处罚远低于其非法行医所得，法律震慑作用不强。无论黑诊所、游医还是医疗机构为了获取高额利润，在条件简陋、设施设备及卫生院条件差、未取得相关证照之前擅自开展诊疗活动，且药品进货渠道欠规范，存在劣药、假药等情况，所以投资成本低廉，相应其违法利润空间就增大，追求经济利益便成为非法行医长期存在的主要原因。

三、非法行医行为形式多样

非法行医行为多以黑诊所或流动摊点形式存在，场所一般没有店招，大多用自制的患者感谢“锦旗”作为招揽病人的幌子。一些规模较大的非法行医团伙则四处发布宣传资料、张贴非法广告，展开虚假夸大宣传，将自己吹嘘为名医或神医，可以包治百病；使用骗术，雇佣医托现场表演，迷惑群众相信其有“手到病除”之能事；大打亲情牌与患病群众拉家常、套近乎，然后顺势把无病说成有病、小病说成大病。

非法行医人员从以前在公共场所摆摊设点转型为地下“游击战”，从集中实施非法行医变为多点分散进行，从行医“单兵作战”发展为多人“分工合作”。

在政府职能转变期间，由于相关职能部门之间缺乏及时沟通造成管理缺位。以前，诊疗场所办理《医疗机构执业许可证》是申办工商营业执照的前置条件；而现在实施“先照后证”以后，无论何种经营户都可以直接办理工商营业执照，这就让执法工作在实践中遭遇尴尬。例如：部分无证行医者医师资格证和《基疗机构执业许可证》，仅凭持有营业执照便堂而皇之地开展诊疗活动，卫计执法人员现场执法检查，当事人还振振有词并美其名曰：“国家给我发了营业执照，我就可以开业经营！”。

四、依法开展打击非法行医工作的探讨

（一）加强普法宣传，提高群众医疗安全意识

卫计部门在当地政府领导下利用广播、电视、网络、报纸及各种媒体等多种方式加大医疗卫生法律法规知识宣传力度，针对社区居民、农民工、外来人员及房屋出租者等人群进行强化宣传，提高群众医疗安全意识，引导群众正确择医，珍爱健康、远离非法行医。一旦发现非法行医，及时向卫计部门举报形成社会全体参与的局面，尽量挤压非法行医者的生存空间，在全社会形成打非高压态势。

（二）建立长效机制,实行部门联动

卫计部门应当同当地公安、工商质监、食药等部门组建“打非”专项行动领导小组；建立联席会议制度，遇重大、紧急事宜随时召开联席会议商讨解决方案，各部门分工协作、明确职责，加强沟通、配合，形成上下联动、部门联动、区域联动的“打非”合力，迅速、有效地开展打非工作。

（三）加强卫计执法队伍培训，提升执法水平

 卫计执法监督工作涉及卫生法律法规较多且政策性很强，监督任务工作量大，必须加强学习培训，不断提升执法水平以适应不断发展、变化的新形式。积极探索和积累打非工作经验，落实医疗监管工作法制化、规范化，实行医疗服务市场巡查制度，维护正常的医疗秩序。

（四）推行非法行医黑名单制度

 根据执法实践经验，现在许多非法行医人员在全省乃至全国范围内多地游走行医，打一枪换一个地方。针对这种存在主观故意且恶意逃避打击的违法行为人，应当实行“黑名单”制度，即建立非法行医者黑名单库，将从事非法行医的行为人个人信息录入数据库，资源共享，为严厉打击多次非法行医者移送公安机关提供材料。