本文转载自四川省卫生健康委员会（卫生执法监督）
随着依法治国、建设法治中国工作的不断深入，对行政机关如何依法行政，维护相对人的合法权益，自身依法履职等方面提出了更高的要求。近年来，全国卫生计生监督执法战线上有不在少数的监督员被问责，给予行政处分甚至刑事处罚。在全国检察机关查办卫生计生监督执法体系渎职侵权案件中玩忽职守罪占比最大，其次是滥用职权罪、非法搜查罪，以及传染病防控失职罪等。
【案例1】因处罚执行不到位被追究刑事责任
某县卫生监督机构王××（副所长）、陈××（副所长）和工作人员张××在对2005年—2008年41起非法行医案件处罚过程中，三人擅自改变卫生局作出的共计1027000元的行政处罚决定，实际执行罚款223300元，未执行803700元，且对其中39起非法行医案件未执行没收药品、器械的行政处罚。同时，2006年—2008年期间，已被行政处罚的5名非法行医者均多次非法行医，后发生就诊人员的死亡、伤害案件。
该县检察机关以“滥用职权罪”对三人提起公诉。认为：三人违反《行政处罚法》第五十五条和《执业医师法》第三十九条以及《卫生部关于打击非法行医专项行动责任追究的意见》的有关规定，不正确履行法定职责，超越职权，擅自改变行政处罚种类，减免行政处罚幅度，致使国家罚没款损失803700元，多数非法行医者在缴纳部分罚款后仍继续非法行医，给人民群众健康权益和生命安全造成隐患和重大损失，其行为已触犯《刑法》第三百九十七条，构成滥用职权罪。
【案例2】广西某县一无证人员在一家药店非法行医致使患者死亡，该县检察院反渎职侵权局将该县卫生监督所监督科科长以“玩忽职守罪，致使人民利益遭受重大损失，应以玩忽职守罪追究刑事责任”向县法院提起公诉。
【案例3】2009年河南郑州职业病患者张海超“开胸验肺”事件，郑州市职业病防治所、新密市卫生防疫站等单位被通报批评；撤销郑州市职业病防治所樊梅芳、王晓光、牛心华等3人尘肺病诊断资格证书。责成郑州市卫生局追究郑州市职防所主管业务领导责任。建议新密市委、市政府依照相关法律法规，追究新密市卫生行政部门、卫生监督机构及新密市振东耐磨材料有限公司有关责任人的法律责任，给予新密市卫生局副局长、卫生防疫站站长、卫生监督所所长耿爱萍撤职处分。
相关其他易被追究刑事责任的法律法规规定或关键点
医政管理人员对不符合条件的行医者乱审批办理《医疗机构执业许可证》，或是伪造执业医师证，构成渎职犯罪；
在放射诊疗许可证的审批发放中，对不符合条件的给予许可，放射诊疗单位发生放射责任事故，导致卫生监督员被行政或刑事问责；
卫生计生监督机构工作人员不作为，对处罚决定书未送达导致非法行医者一直未被处罚而问责；
卫生计生执法人员在办案工作中，应罚不罚、应收不收（高罚低收），存在被追究刑事责任风险；
传染病防控监管不力，导致传染病传播或爆发流行，被追究玩忽职守罪。
关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见（中办法【2011】8号）第（十五）条：行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件或者与其未移送出的，由本级或者上级人民政府，或者实行垂直管理的上级行政机关，责令限期移送；情节严重的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第（十八）条：检察机关发现行政执法人员不移送涉嫌犯罪案件，公安机关工作人员不依法受理、立案，违反行政纪律、需要追究责任的，应当依纪依法处理；情节严重、涉嫌犯罪的，应当移送人民检察院。
以上风险点让我们卫计生执法人员时刻警醒，在监督执法工作岗位上有可能不仅流血、流汗，还要流泪，由此导致个别同志工作压力非常大，不敢大胆开展工作，甚至对自己曾经引以为豪的卫生计生监督工作感到灰心丧气。曾经被追责的卫生监督员作出了不同的反响：
河南省某县卫生监督员考核考试交白卷；
陕西省当事卫生监督员信函：希望相关案例引起卫生部高度重视，并表示愿为卫生监督工作以后顺利发展做铺路石；
广西当事卫生监督员寻求法律援助。
卫生计生监督执法工作法律性强，责任大。在探讨卫生计生执法人员如何学会在工作中保护好自身，有效规避责任，笔者有如下体会。
首要的，卫生计生执法人员应充分了解、熟悉相关的法律责任和规定
《行政处罚法》第六十二条：执法人员玩忽职守，对应予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚，致使公民、法人或其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损失的，对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任；
《执业医师法》第四十二条：卫生行政部门工作人员或医疗、预防、保健机构工作人员违反本法规定，弄虚作假，玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；
《职业病防治法》第八十五条：县级以上人民政府职业卫生监督管理部门不履行本法规定的职责，滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊，依法对直接责任的管理人员和其他直接责任人员给予记大过或降级的处分；造成职业病危害事故或其他严重后果的，依法给予撤职或开除的处分。第八十六条：违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任；
《传染病防治法》第六十六条：卫生行政部门违反本法规定，有下列情形之一的，由本级政府、上级卫生部门责令改正，通报批评；造成传染病传播、流行或者其他严重后果的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未依法履行传染病疫情通报、报告或者公布职责，或者隐瞒、谎报、缓报传染病疫情的；
（二）发生或者可能发生传染病传播时未及时采取预防、控制措施的；
（三）未依法履行监督检查职责，或者发现违法行为不及时查处的；
（四）未及时调查、处理单位和个人对下级卫生行政部门不履行传染病防治职责的举报的；
（五）违反本法的其他失职、渎职行为。
《人口与计划生育法》第三十九条 国家机关工作人员在计划生育工作中，有下列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予行政处分;有违法所得的，没收违法所得：
(一)侵犯公民人身权、财产权和其他合法权益的;
(二)滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的;
(三)索取、收受贿赂的;
(四)截留、克扣、挪用、贪污计划生育经费或者社会抚养费的;
(五)虚报、瞒报、伪造、篡改或者拒报人口与计划生育统计数据的。
《献血法》第二十三条：卫生行政部门及其工作人员在献血、用血的监督管理工作中，玩忽职守，造成严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分；
《中华人民共和国刑法》第三百九十七条：国家机关工作人员滥用职权或玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情况特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。
作为卫生计生执法工作中的渎职犯罪，必须和卫生监督员需要执行的职责有直接联系，即是否为卫生计生执法人员的法定职责，是认定渎职行为的关键。因此，卫生执法人员应了解、熟悉并认真履行法律、法规和规章赋予的法定职责。
其次，卫生计生执法人员务必要牢记并认真履行法定工作职责
（一）卫生行政许可
1、承办食品生产经营单位。餐饮业及集体食堂卫生条件的卫生行政许可（现已职能划转至同级食品药品监督部门）；
2、承办公共场所卫生条件的卫生行政许可；
3、承办供水单位卫生条件的卫生行政许可；
4、卫生行政部门交办的其他行政许可事项。
（二）公共卫生监督
1、对食品生产……（现已职能划转至同级食品药品监督部门）；
2、对化妆品、消毒产品、生活饮用水、涉及饮用水卫生安全产品及其他健康相关产品的卫生及其生产经营活动进行卫生监督检查，查处违法行为（化妆品现已职能划转至同级食品药品监督部门）；
3、对公共场所的卫生条件及其从业人员健康管理进行卫生监督检查，查处违法行为；
4、对用人单位开展职业健康监护情况进行卫生监督检查，查处违法行为（2012年新修订的《职业病防治法》规定卫生部门只对医疗机构放射诊疗职业危害实施监督管理）；
5、对建设项目执行职业病危害评价制度情况进行卫生监督检查，查处违法行为。
（三）医疗卫生监督
1、对医疗机构的执业资格、执业范围及其医务人员的执业资格、执业注册进行监督检查，规范医疗服务行为，打击非法行医；对医疗机构的传染病疫情报告、疫情控制措施、消毒隔离制度执行情况和医疗废物处置情况进行监督检查，查处违法行为；
2、对采供血机构的执业资格、执业范围及其从业人员的资格进行监督检查，打击非法采供血行为；对采供血机构的采供血活动、传染病疫情报告和医疗废物处置情况进行监督检查，查处违法行为；
3、对疾病预防控制机构的传染病疫情报告、预防控制措施和菌（毒）种管理情况进行监督检查，查处违法行为。
（四）国家卫生计生委关于印发计划生育监督工作规范（试行）的通知（国卫监督法〔2015〕59号） 设区的市级、县级卫生计生综合监督机构在计划生育监督工作中承担以下任务：
1、实施计划生育专项整治和日常监督检查工作；
2、对从事计划生育技术服务的机构及人员的执业情况进行监督；
3、依法打击“两非”行为，查办重大计划生育违法案件；发现重大计划生育违法案件应当及时上报；
4、对乡镇的计划生育监督执法、计划生育监督协管、计划生育监督信息报送等工作进行培训指导；
5、收集、核实、上报本行政区域内计划生育监督信息；
6、完成同级卫生计生行政部门交办的其他计划生育监督任务
（五）其他
1、负责派出机构的管理；设区的市级卫生监督机构对县级卫生监督机构进行监督检查；
2、负责辖区内卫生监督信息的收集、核实和上报；
3、负责受理对违法行为的投诉、举报；
4、开展卫生法律法规宣传教育；
5、承担上级机关指定或交办的卫生监督事项。
卫生计生监督执法工作涉及行业广，范围大，任务繁重，加上基层执法力量薄弱，往往难以完全履职到位，卫生计生监督人员屡屡被问责，甚至以渎职犯罪提起公诉，尤其以打击非法行医监管领域为甚。究其原因，是多方面的：
一是非法行医是一个非常复杂的社会问题。流动人口增加，医疗保障体系不完善，使非法行医存在一定的市场；一些院校无序招生，一大批毕业生不能进入正规医疗机构执业，毕业就失业；农村集市管理难度大，为非法行医提供了生存的土壤和空间；药品的流动管理存在漏洞，为非医者用药提供了方便；同时，卫生计生行政处罚手段缺乏强制力，对非医刑事责任的追究方面相对较少，非医违法成本低。
二是卫生计生监督机构基层力量相对薄弱。就笔者所在区，医疗监管的一线卫生执法人员3名，要负责辖区80余平方公里范围内40多个场镇、集贸市场非法行医的巡查，500余家各类医疗机构的传染病防治、规范执业、人员执业资格的监督检查，同时还承担辖区学校和饮用水卫生的监管，以及政府创建、维稳等临时性工作。监督执法的覆盖面和效果可想而知。
三是卫生计生监督人员专业技能和执法水平尚不能完全适应执法工作需要。卫生计生监督机构成立时间短，组建时人员来自于多部门，和卫生计生监督岗位对口的如预防医学、临床医学、法学等专业人才缺乏，人员素质参差不齐；同时，卫生计生监督执法领域广、法律法规规定复杂，法律性、专业性、技术性兼备；卫生计生监督工作需要一定的经验验积累；另外，卫生计生监督工作不断面临新情况、新挑战。
四是依法履职卫生计生监督法定职责的意识和能力有待进一步加强。卫生计生监督承担的职能多，技术性和社会性强，要履行九部卫生法律、三十多部行政法规赋予的法定职责，职责范围广、任务重。现有卫生计生监督一线执法人员素质参差不齐，依法履行卫生计生监督法定职责的意识和能力有待进一步加强。
五是卫生计生监督执法机构对法律风险的防范和控制能力有待提高。卫生计生监督机构对执法人员的培训尤其是风险意识的主动培训不足；卫生计生监督员在执法实践中应对法律风险的能力不够，对出现的追责案例涉及的法律风险研究应对措施不足；主动与司法部门的沟通不够。
各级卫生计生监督机构应有针对性地对单位现有工作进行有序梳理，找准薄弱环节，建立健全工作制度，落实有效措施，杜绝执法人员渎职、侵权行为的发生。要高度重视所有导致法律风险的行为都是有行为的不规范性，任何执法行为都应首先重点考虑到法律的风险及防范。为此，建议做好以下应对措施。
第一、全面系统地识别各类卫生计生执法专业的法律风险
卫生计生行政审批环节的风险不容忽视。在卫生计生行政许可工作中，严格现场审查标准，不能人为降低标准，更不能擅自提高审查标准；把好许可承诺时限关口，务必杜绝超时办结，否则极有可能被投诉、问责；把好许可窗口资料审核关，尤其是目前许多城市规定的一些许可前置条件必须具备，比如经营地址不得是国有土地储备，否则，擅自颁发许可证后将可能面临下一步政府拆迁的大金额赔偿问题，存在经办人员被问责的高度风险。
日常监督执法检查不到位的风险。按照卫生计生监督工作要求，对医疗机构、学校机构、供水单位、消毒产品单位、放射诊疗等单位在保证监管质量基础上实施“双随机”监督检查；对公共场所按照信誉度等级实施监督管理，在监管频次上A级每2年一次，B级每年一次，C及每年2次；对基层医疗机构基本药物制度执行情况的监督检查是每季度一次，达到全年全覆盖。上述单位只要卫生监督日常检查频次达到，检查留有痕迹（监督意见书），即使出现卫生突发事件，卫生计生执法人员被追究责任的概率不大。有一个重点环节就是非法行医的打击工作，也是最容易被问责的环节，卫生计生监督工作要点上并没有监督检查频次的要求。为有效降低执法风险，卫生计生监督机构应建立辖区打击非法行医工作机制，落实打非巡查工作制度，完善打非巡查工作档案，同时，积极通过地方媒体报道、宣传打击非法行医的相关要求和本部门打非工作成效，及时曝光打非典型案例，形成良好的打非工作氛围。
牢牢把握案件查处执法工作各个环节，降低执法风险。在案件查处过程中，存在执法不严、违法不究的风险，首问不罚、应罚不罚、高罚低收、处罚不符合规定程序、为达到降低处罚的目的执法人员变通处理涉案证据等行为，都存在极高的渎职、侵权犯罪风险。
认真应对卫生计生执法应急工作。建立健全举报投诉工作机制，及时受理并查处举报投诉案件；发生卫生突发应急事件，应在第一时间内响应，把卫生计生监督应急需要开展的工作做好做细做扎实。
第二、完善卫生计生监督各项管理制度和执法工作流程
卫生计生监督执法工作涉及的范围广、内容多，法律性、法规性和政策性强，为规范、约束执法人员的工作行为，全面系统地完成各项工作任务，同时，有效防范执法风险，各级卫生计生监督机构应制定完善各个工作环节的管理制度。如《岗位职责》、《政务公开制度》、《首问负责制》、《卫生计生行政处罚管理制度》、《执法人员回避制度》、《举报投诉管理制度》、《卫生计生行政许可工作制度》、《卫生计生行政许可限时办结制度》、《卫生计生行政执法责任追究制度》、《罚没物品处置管理制度》等。通过各项规章管理制度的严格执行，规范执法人员的具体行政行为。
第三、进一步加强执法队伍建设
一是要大力引进具有卫生计生执法监督相关专业知识的高素质人才，为提高监督队伍整体水平不断注入新鲜血液；二是健全监督员内部培训机制，将各项法律法规和工作规范、要求的培训常态化，同时采取送出去、引进了的办法开展卫生监督员省、市级培训、防渎职犯罪风险专题培训等，不断提高监督队伍专业技能水平和防范风险意识；三是以稽查为抓手，大力开展好内部自查自纠工作，及时发现、纠正不符合法定程序和法律要求的违法行为；四是进一步健全监督机构考核考评管理办法，加强人员管理，从制度上，从严格管理上杜绝卫生执法工作的法律风险；五是加强在卫生计生执法队伍中法律责任、法定职责体系的宣传和贯彻落实，让每一名监督员同志心中常怀法律的准则，常思工作的职责，人人做到不挑战规则的红线，不触碰法律的高压线，始终坚守住道德的底线。
第四、积极同纪检、检察机关保持良好的沟通
加强沟通，多向纪检部门和检察机关汇报卫生计生监督执法相关工作，保持良好关系。涉及卫生计生监督执法工作的专项整治行动、卫生监督信息、典型案件的查处，都应及时向他们汇报，让其了解卫生计生监督工作的相关内容和要求，得到纪检、检察机关的大力支持。只有在相关部门对我卫生计生执法监督工作了解、熟悉的情况下，一旦出现不利于卫生计生监督机构的情况，才能有效沟通，得到这些部门的理解和支持，将风险降到最低。
总之，各级卫生计生监督机构要提高执法监督工作的法律责任意识、法定职责意识和法律风险意识，建立健全各项工作制度，强化执法人员的培训与管理，加强法律风险的跟踪与研究，积极防范执法风险，有效地保护好卫生计生监督执法人员。