——中江县卫生和计划生育监督执法大队  陈晓慧

近年来，卫计、药监、工商、公安等多部门联合开展打击非法行医专项行动取得明显成效，综合治理机制已初步形成，医疗服务市场得到相对净化。但因非法行医滋生的土壤尚未根除，部分地区非法行医活动并未得到完全遏制，必须继续加大集中整治力度。

2011年，中共中央办公厅、国务院办公厅以“两办”的文件形式转发了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，进一步完善了“两法衔接”机制。之后在打击非法行医工作中施行非法行医案件行政执法与刑事司法的衔接机制的举措，对非法行医者起到了一定的震慑作用。但就目前而言，在具体处理非法行医涉嫌犯罪案件移送时仍然存在对刑事立案标准的认识分歧、行刑衔接的步骤和程序理解差异、刑事处罚力度不足等问题。

一、非法行医案件移送实践中存在的问题

（一）立案标准的认识分歧

因刑事法律规定的原则性和概括性特点，导致卫生行政机关和刑事司法机关对非法行医案件刑事立案标准的认识出现分歧，影响了对非法行医行为的打击力度和査处效率，比如：卫计行政机关认为已经达到了移送标准的非法行医类案件,接受移送的公安机关却不认为构成犯罪，移送案件被公安机关退回的；虽然性质严重、在当地影响较大，但就其具体的行为和后果而言，又达不到案件移送标准的等等。最高人民法院《关于审理非法行医刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）的司法解释，对非法行医案件的立案标准在一定程度上予以明确，有助于行政执法机关和刑事司法机关在执法和司法实践中理解把握。但该解释第二条对非法行医罪中“情节严重”的解释分为五种情形，其中“一般功能障碍”、“造成......危险”、“足以严重危害......的”的表述还是比较概括，对此类案件，卫计行政机关和刑事司法机关在行刑衔接时依然有可能存在分歧。该解释规定的第四种情形比较明确，明确了非法行医行为中行政违法和刑事犯罪的界限，实践中，多以“非法行医被卫生计生行政部门行政处罚两次以后,再次非法行医的”的情形移送刑事司法的非法行医案件。

（二）证据收集手段和措施限制 

相较于刑事司法人员，行政执法人员证据意识较为薄弱。刑事诉讼,对证据收集程序的合法性、证据内容的充分性以及证据形式完备性都有着极为严格的要求。而行政执法，对证据的要求不同于刑事诉讼，行政执法人员的证据意识因此也相对淡薄,容易造成证据收集不充分、证据收集不全，或证据收集程序不合法、证据形式存在瑕疵等问题。而根据相关规定,行政执法人员虽然有一定的取证权力，其收集证据的手段和措施都很有限。实践中部分案件证据的收集甚至需要借助刑事司法机关的介入,否则，一些本来应该取得的证据将随着时间的推移而改变或灭失，造成取证困难或取证不能，导致本来可以移送刑事司法的非法行医案件因证据原因不能移送，或者即使成功移送,但最终还是因证据不足而无法追究非法行医者的刑事责任。

（三）行刑衔接的步骤和程序理解差异

大多数非法行医案件的行刑衔接还是通过卫计行政执法机关与刑事司法机关的个别协调沟通，没有建立起覆盖所有行政执法机关、统一高效的衔接工作机制。行政执法机关和刑事司法机关之间的信息不够通畅，比如在卫计行政部门确认该案件已经达到移送标准而向公安机关移送之前，公安机关无法发挥其在调查取证方面的优势,也不能随时随地给予行政机关有关的法律指导，以致时过境迁，追究刑事犯罪的难度加大。

没有具体可操作性的制度保障，不同的刑事司法机关对司法移送的程序理解不同，造成卫计行政执法机关移送案件复杂化和困难化，需要在实践中对行刑衔接的步骤和程序进一步细化。

（四）刑事处罚力度不足 

对非法行医者的违法行为，卫计行政执法部门主要是从行医者本身的资格或机构资质上开展打击，对其行医器具（如药品、器械等）和场所进行没收、查封或行政（经济）处罚，对非法行医者威慑力不足。《中华人民共和国刑法》第336条规定，未取得医师执业资格非法行医的或造成严重后果的，可判3～10年有期徒刑。但事实上，只要不出现医死人或较大的医疗伤害事故，公安部门一般不介入或受理此类案件。对非法行医涉嫌犯罪类案件，即使成功移送到公安机关，法院判处绝大部分是罚金，少数缓刑，很少有拘役等更具威慑力的措施。对于非法行医者来说，往往会忽视低廉的违法成本而在利益的驱动下继续非法行医。在实际工作中，《最高人民法院关于审理非法行医刑事案件应用法律若干问题的解释》规定的，对非法行医被卫生行政处罚2次以上再次非法行医的，由公安部门依法查处（不需要作第3次卫生行政处罚，由公安部门直接处以行政拘留），并未得到公安机关的积极落实。

二、思考建议

（一）以联席会议的方式促进联合执法

建议卫计行政部门积极向当地政府有关部门反映当地打击非法行医中存在的困难，取得相关部门对开展有关非法行医涉嫌犯罪案件移送工作的高度重视，比照《四川省进一步整顿医疗秩序打击非法行医专项行动实施方案》规格，成立打击非法行医专项行动领导小组，并由县法制办牵头，组织公安部门、法院、检察院等司法机关定期或不定期召开打击非法行医联席会议，分析打击非法行医工作存在的问题和困难，排查非法行医线索，商讨联合执法的方法和措施。

（二）明确责任分工，加强协调配合

建议对在打击非法行医工作中各部门的职责进行明确分工，并注意加强部门间的协调配合。比如：卫计行政部门充分发挥各基层医疗卫生单位，尤其是各乡镇卫生和计划生育办公室、乡镇卫生院和村公共卫生管理人员的前哨作用，及时排查辖区内的非法行医，建立非法行医者黑名单档案，进一步加大打击非法行医的力度和执法频度；公安部门在日常治安管理中注意发现和收集非法行医的相关信息和证据，并及时配合卫计部门查处；县工质局负责对医疗广告进行监管，对医疗机构无证发布医疗广告或发布虚假医疗广告的行为进行查处，并依照《无照经营查处取缔办法》的规定配合县卫计局对无照无证行医予以取缔；县财政局负责落实打击非法行医专项经费，为打击非法行医专项行动提供有力保障；县宣传部门负责“打非”工作的宣传报道，对查处的典型案例进行跟踪报道，加大对非法行医行为的曝光力度，形成强大的社会舆论监督氛围等等，把打击非法行医行动纳入社会治安综合整治工作，建立健全日常监管的长效机制。

（三）不越位、不缺位，规范办理打击非法行医案件

1、部门协调，提高移送效率。案件移送，原则上一案一送，移送材料（移送材料清单目录）应协调明确。当拟移送的案件数量较多，或者案情复杂、案件性质难以把握时，卫计行政部门可和公安机关召开案件协调会，对决定移送的，卫生计生行政部门应当及时向公安机关移送。

2、卫计行政部门自收到公安机关通报的违法案件线索后，应当立即依法对所通报的案件线索进行审查，认为存在非法行医行为的，依法决定立案，并书面通知通报线索的公安机关；认为不存在非法行医行为的，依法采取相应措施，并书面通知通报线索的公安机关。

3、对人民法院已经判决构成非法行医罪、在缓刑期间再次从事非法行医的，或者单处罚金、刑满释放的非法行医者再次从事非法行医的，应当属于再次犯罪，卫计部门一旦发现，应立即向公安机关通报，由公安机关直接查办。

（四）加强联合执法，切实做好非法行医类案件的查处工作

1、对社会危害巨大、社会反映强烈、严重损害人民群众健康，或其他应当立案和打击的重大案件，卫计行政部门和公安机关可以召开临时联席会议，必要时邀请其他执法机关参加，共同会商、研究案情和打击措施，开展联合打击工作。联合打击工作应当精准、快捷，采取协同作战的方式，快速查明非法行医违法犯罪行为的各个环节。

2、卫计行政部门接到重大案件线索举报，或在执法现场查获重大案件，认为涉嫌犯罪的，应当立即通报公安机关。公安机关应当派员到场，立即开展案件查处工作。卫计行政部门认为符合移送条件的，按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》及时向公安机关移送。

3、卫计行政部门在行政执法中发现有非法行医重大犯罪嫌疑，当事人有可能逃逸或转移证据的，可提请公安机关提前介入，及时做好案件查办及移送工作。

4、公安机关就有关行为是否构成非法行医犯罪问题需要征求卫计行政部门意见的，应当向同级卫计行政部门书面提出认定要求，并附涉嫌非法行医的相关证据。除案情复杂或特殊原因外，卫计行政部门应当在收到函件后规定时间内答复。

5、卫计行政部门、公安机关在执法过程中应当加强协作，并可根据实际需要，提请县委、县政府和上级卫计行政部门、公安机关领导和指导，共同开展联合打击非法行医违法犯罪工作。

（五）定期通报打击非法行医违法犯罪工作情况

按照部门联席会议文件要求，联席部门之间定期通报非法行医行政处罚案件查办情况、涉嫌非法行医犯罪案件移送情况以及公安机关办理涉嫌非法行医犯罪案件情况，以发现并完善该类案件查办过程中的不足。

（供稿：中江县卫生和计划生育监督执法大队）