广元市  苍溪县卫生和计划生育监督执法大队  左安

在基层卫生执法实践中，由于人口流动频繁，地理、交通、通讯条件受限，加之一些当事人对卫生行政处罚的恶意逃避，直接送达处罚文书困境日益凸显，造成了卫生行政处罚“送达难”，严重制约了卫生行政处罚的质量和效率。但凡送达难的案件，当事人很少主动履行，大多数都要经过催告和申请强制执行，因此，送达程序是否合法，还要经过法院的审查。所以，如何有效地送达处罚文书是摆在卫生行政执法人员面前一个不能回避的问题。而留置送达方式可以有效地解决部分“送达难”问题。

一、留置送达的法定概念

目前，关于行政处罚文书的送达，按照《中华人民共和国行政处罚法》第四十条的规定，依照民事诉讼法的有关规定实施。第二次修正后的《中华人民共和国民事诉讼法》第七章第二节从第八十四条至九十二条全部是关于诉讼文书的送达规定。其中第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”简言之，留置送达就是受送达人对法院直接送达的诉讼文书拒绝签收，送达人依法将诉讼文书放置在受送达人的住所并产生送达的法律效力的送达方式。行政机关留置送达行政处罚文书参照上述规定执行。

二、留置送达的适用前提

民事诉讼法规定了直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达和公告送达等多种送达方式，但每种送达方式的适用并不是随意的，各种送达方式均有适用的前提。须特别注意的是，以上送达方式存在先后顺序，只有当前一种送达方式不能凑效的情况下才能使用后一种送达方式。比如，能使用直接送达就不能适用留置送达，更不能适用公告送达。根据民事诉讼法第八十六条的规定，只有当受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，才可以采取留置送达的方式，即采取直接送达方式不能送达的情况下才能采用留置送达。《卫生行政处罚程序》第四十八条、《卫生行政执法文书规范》第四十二条第四款均对卫生行政处罚过程中适用留置送达作了相同规定。留置送达属于强制性送达，不以受送达人的意志而改变。

三、适用留置送达的注意事项

一是受送达对象的范围界定。根据民事诉讼法第八十六条的规定，采用留置送达时的受送达人或者有签收义务的人只能是公民本人或者他的同住成年家属、法定代表人、主要负责人。第八十五条规定了采用直接送达时的受送达人或有签收义务的人的范围，即公民本人或其同住成年家属、法定代表人和主要负人或负责收件的人、代理人、代收人。可见留置送达与直接送达相比，其受送达对象没有后者宽泛。而在具体卫生行政处罚实践中，相对于法人或其他组织，留置送达是否适用于收件的人、代理人、代收人，值得探讨，以正解法律原意。

二是送达地点的选择。民事诉讼法第八十六条规定了留置送达的地点只能是受送达人的住所。住所是指为使法律关系集中于一处而确定的自然人或法人的地址，是公民生活和进行民事活动的主要基地或中心场所。《民法通则》规定：公民以他的户籍所在地的居住地为住所，经常居住地与住所不一致的，经常居住地视为住所。“经常居住地”应当理解为连续居住1年以上并有长期居住目的的居住地。法人以它的主要办事机构所在地为住所。在卫生执法实践中，有两种情况需要注意，一是诸如无证行医案件中当事人系外来人员时住所的认定，如有无证行医场所，但当事人并未在该场所居住，而是租住旅馆、民房，又未达到1年以上，则不能采用留置送达方式至其无证行医场所或租住的旅馆、民房；二是受送达人不在住所时不能适用留置送达。

三是送达时限的规定。行政处罚法第四十条规定行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。《卫生行政处罚程序》第四十七条规定当事人不在场的，卫生行政机关应当在七日内依照本节规定，将卫生行政处罚决定书送达当事人。因此留置送达的时限应当是7日。

四是见证人不是必要条件。第二次修正后的《中华人民共和国民事诉讼法》将原第七十九条改为第八十六条后规定送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。与旧法相比，新规定把拍照或录像等新方式与见证人见证赋于同等效力，更符合实际，操作性更强。从我国对留置送达的立法来看，弱化见证人的见证作用是一个趋向。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第八十一至第八十四条规定：“向法人或者其他组织送达诉讼文书，……拒绝签收或者盖章的，适用留置送达。受送达人拒绝接受诉讼文书，有关基层组织或者所在单位的代表及其他见证人不愿在送达回证上签字或盖章的，由送达人在送达回证上记明情况，把送达文书留在受送达人住所，即视为送达。” 《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第十一条规定，“受送达的自然人以及他的同住成年家属拒绝签收诉讼文书的，或者法人、其他组织负责收件的人拒绝签收诉讼文书的，送达人应当依据《中华人民共和国民事诉讼法》第七十九条的规定邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场见证，被邀请的人不愿到场见证的，送达人应当在送达回证上记明拒收事由、时间和地点以及被邀请人不愿到场见证的情形，将诉讼文书留在受送达人的住所或者从业场所，即视为送达。”可以看出没有见证人的签字或盖章照样可以采用留置送达。当然，在具体卫生行政处罚过程中，采用留置送达时采取拍照、录像等手段体现见证制度，应当注意将受送达人及其住所、送达的文书、送达的时间关联起来，避免在今后申请强制执行时法院审查难以通过。